Leif Jonsson

Jag har nyligen avslutat en studie av för det första förekomster av lokal politik och för det andra hur lokal politik hanteras i kommuner. I studien har lokal politik både studerats i stort och speciellt avseende flyktingmottagande. I denna text sammanfattar jag det jag har sett.

Du kan ladda ned rapporten i sin helhet här

Lokal politik – det som hanteras politiskt i en kommun

I mitt sammanfattande är det första som slår mig att det är ett medborgarnära hantverk som inte bara handskas med lokala förhållanden utan också med övergripande ideologier som har nationella och internationella rötter. I hantverket ingår alltså mycket och mitt sätt att sammanfatta den komplexitet som ligger i detta är att lokal politik är det som hanteras politiskt i kommuner. Att säga så innebär att vad som är lokal politik varierar från kommun till kommun, vilket kanske är en självklarhet.

Det intressanta är att varierandet alltmer verkar bero på vilka personer som är politiska företrädare och hur de agerar samt allt mindre på ideologier. Det är alltså det som görs till politik som är lokal politik.

Vid mina intervjuer i de studerade tre kommunerna har jag frågat vad de intervjuade tänkte på när jag sa lokal politik. Det var då intressant att notera att somliga hade ett medborgarfokus i sina svar och exempelvis sa att ”det är sånt som rör folk i vardagen”. Andra pratade om aktörer och ansåg att den lokala politiken i hög grad är personbunden och att den formas i en praktiknära kontext nära tjänstemän.

Ett tredje fokus siktade in sig på rums- och tidsbundna förhållanden: ”Det är något som händer inom kommunens gränser som inte nödvändigtvis måste hända i andra kommuner och som är specifikt vid en viss tidpunkt i vår kommun.” För det fjärde fanns det också personer som pratade om konstitutionella förhållanden och menade då att lokal politik är det som inte är lagstiftat.

Att arbeta lokalt i en kommun med politik kan alltså beskrivas på olika sätt. Det är med andra ord komplext. Ytterst handlar det dock om politik som påverkar människors vardag. Detta uttrycktes av en person på följande sätt:

”Lokalpolitiken innehåller alla de övergripande principiella ideologiska vägval som världspolitik och nationell politik innehåller och att man som kommunpolitiker måste förstå och själv bidra till kopplingen mellan övergripande ideologier och den enskilda människans vardag.”

Personen ansåg vidare att lokal politik innehåller både policyfrågorna och ideologibildningen och det hantverk som gör att ideologier blir konkreta i vardagen. I det senare ingår det som jag anser är utmärkande för politik lokalt i kommuner, nämligen att den är praktiknära och berör medborgare i deras vardag. En av dem jag intervjuade kallade detta för att lokal politik är ”politik på riktigt”.

Lokal politik – mer pragmatism än ideologi

Något annat som jag har iakttagit är att den politik som kommer till uttryck lokalt är handlingsinriktad och jordnära i bemärkelsen att den har praktiska konsekvenser för människors vardag. Även om politiken är praktiknära så har den, som sagts ovan, ideologiska bakgrunder samtidigt som den många gånger är fokuserad på ekonomi. Sammantaget karaktäriserar jag därför politiken lokalt som mer pragmatisk än ideologisk i de studerade kommunerna.

De fyra faktorer, som jag uppfattar ha spelat in vid bildande av koalitioner och därmed skapande av kommunpolitik i två av de studerade kommunerna, förstår jag som uttryck för en pragmatisk hållning. Majoritetstänkande var den faktor som var så självklar att den togs för given i processen att skapa lokal politik efter valet 2014. Häri ligger ett inslag i det pragmatiska politikbyggandet som går före alla andra faktorer. Den andra faktorn är blockpolitiken som finns med som något som har präglat kommunpolitiken under många år. Den faktorn har blivit mer eller mindre institutionaliserad. Därför måste man förhålla sig till den i kommunledningsarbetet.

En tredje faktor som handlar om pragmatism och som är viktig vid skapande av lokal politik är personfrågor. En fungerande lokal politik förutsätter att den politiska kommunledningen fungerar väl. Den fjärde faktorn som präglar lokal politik är ideologi och den kommer på fjärde plats i prioriteringsordning, såvitt jag har kunnat se i den här studien.

Den här analysen sätter fokus på hur det gick till när koalitioner bildades och så småningom lokal politik etablerades i två av kommunerna efter valet 2014. Händelseförloppen präglades alltså av pragmatiskt makttänkande som jag sammanfattar så här:

”Utan majoritet i fullmäktige ingen makt. Makt finns i politiska block. Utan fungerande personrelationer i den politiska ledningen ingen makt. Med hänsynstagande till de här maktaspekterna kan politiken lokalt tillåtas präglas av ideologi.”

I den tredje studerade kommunen förekom ingen koalitionsbildningsprocess av detta slag. Det behövdes inte heller, eftersom det sedan tidigare fanns en majoritet bildad av ett block och majoriteten leddes redan av personer som ansåg sig fungera bra tillsammans. En ideologisk riktning fanns också utstakad.
När jag sedan analyserade lokal politik om flyktingmottagandet i de studerade kommunerna så har jag kunnat se att det handlande som präglar mottagandet är påverkat av lokala ideologier, även om det inte uttrycks formellt.

Helt ideologifattig är alltså inte den lokala politiken. De berättelser jag fick om flyktingmottagandet vittnar om en bild av politiskt arbete och som handlar om att koppla övergripande ideologier med enskilda människans vardag och att göra det utifrån vad man själv vill, dvs. den ideologi man har.

Lokal politik – kontextpräglad helhet

Lokal politik är inte något som står för sig själv vid sidan om annan politik. Det är snarare så att det utgör en helhet som präglas både av lokala omständigheter och av externa faktorer. En intervjuad beskrev detta på följande sätt:

”Det finns väldigt mycket omvärld som man skall förhålla sig till när man skall försöka utforma lokal politik; det är ekonomi, det är hur staten blandar sig i, det är olika förordningar, det är riktade statsbidrag, mm. Ytterst handlar det om på vilket fundament som man bygger sitt engagemang och sitt mandat.”

Av detta framgår att det är mycket som skall hanteras när lokal politik formas. Det är komplext och om man vill förstå olika delar i komplexiteten så är det ”inte så lätt att bedöma om lokal politik växer fram underifrån eller om den är resultat av externa faktorer”. Så svarade en annan person när jag frågade vad personen ifråga tänkte på när jag sa lokal politik.

Detta sätt att tänka om lokal politik framstår för mig som en viktig lärdom. Den pekar också på att arbete med lokal politik kan karaktäriseras som hantverk i bemärkelsen att tänkande och handlande behöver ske i ordnande former och därmed institutionaliseras.

Två hantverk

Jag har sett att två typer av hantverk utövas. Det ena består enkelt uttryckt i att ordna politiken lokalt och det andra i att realisera politik så att samhällsförhållanden ordnas.

I det första hantverket är företrädare för lokala partier hantverkare. Det är de som är med och formar och synliggör det egna partiets politik. Det är också de som skapar koalitionspolitik och sedan ser till att den blir till kommunpolitik. Det senare inslaget i detta hantverk har på senare tid blivit alltmer komplicerat.

Det har att göra med att ”Sverigedemokraterna har blivit ett tredje block, och behandlas som paria av de övriga blocken”, säger Ulf Bjereld, Karin Eriksson och Jonas Hinnfors på sidan 302 i boken Förhandla eller dö: Decemberöverenskommelsen och svensk demokrati i förändring, utkommen 2016.

I det andra hantverket är förtroendevalda politiker huvudaktörer. Det är de som förväntas arbeta med politikens succesiva formande och realiserande lokalt. Detta har också blivit alltmer komplicerat vartefter ideologier inte bara bärs av svenska politiska partier utan också av internationell politik och av partiobundna samhällsgrupper.

Utifrån det jag har lärt mig i det här projektet konstaterar jag att det är viktigt med hantverkskunnande. Konsten att ordna politiken lokalt liksom att realisera den lokalt blir alltmer komplicerad med nya förutsättningar i svensk politik. Maktförhållandena i Sverige håller på att förändras och så även i kommuner, vilket denna studie har visat.

Politik som spel

Häromdagen, den 21 september 2016, landade Tidningen VI (nr 11, oktober 2016) i vår brevlåda. Som vanligt skummade jag först innehållet i stort och sedan läste jag Sofia Wadensjö Karéns välkomstord. I sin text sa hon sig ha fått hjälp att uttrycka ”saker som man har på känn” men inte har analyserat djupare.

Det hon inte sa sig ha analyserat närmare och även känt obehag inför var för det första den politiska rapporteringen som numera mer handlar om betygsättning ”på längden och tvären gällande allt från debattinsatser till kläder och lösryckta citat” än om att ge plats för politikerna att få resonera, diskutera och utveckla sina ideologiska tankegångar. För det andra hade hon funderat över ”politikernas extrema lyhördhet gentemot det som kallas opinionen” och konstaterade att det fanns ”en tid då den ängsliga jakten på opinionssiffror aldrig fick tränga sig först”. Vidare skrev Sofia Wadensjö Karén att ”vi törstar i dag efter den passionerade politikern som hämtar kraft ur sin inre övertygelse och talar utan att snegla mot opinionen; efter den sökande politikern som öppet vågar resonera kring frågors komplexitet; efter den inlyssnande politikern som seriöst beaktar vad motståndaren säger, och kanske till och med ändrar sig efter en högklassig debatt”.

Efter att på detta sätt ha beskrivit sina funderingar kom Sofia Wadensjö Karén (refererande till journalistikprofessorn Jesper Strömbäck) fram till att orsaken till massmedias sätt att rapportera om politik och till politikens sätt att bry sig om opinioner är att journalistiken gestaltar ”politik som ett spel”. Detta minskar förtroendet för både politiken och journalistiken liksom för politikintresset i allmänhet.

Att se saker och ting i samhället som spel är populärt liksom att tävla i många sammanhang. Jag konstaterar också att många politiker har blivit alltmer ”mediatränade” och därmed obenägna att svara på ställda frågor. De anstränger sig i stället för att få ur sig i förväg formulerade ord om de budskap de vill framföra för att vinna opinion. Sammantaget innebär detta att journalisters intervjuer med politiker många gånger gestaltas som ett spel om makten över vad intervjuer skall handla om. Det är många gånger ett tråkigt spel som visas upp.

Den ordning som har etablerats där massmedia och därmed stora delar av allmänheten talar om politik i termer av opinionslägen ser jag som ett uttryck för att betrakta politik som ett spel eller med andra ord tävling om makt. I spelet är de politiska partierna och deras företrädare spelare som tävlar om väljarnas röster. Opinionsmätningar görs regelbundet och ges stor uppmärksamhet. Den opinionsmätning, som gjordes 9-19 september 2016 och också beställdes av Dagens Nyheter, kommenterades den 22 september 2016 i DN under rubriken: ”Moderaterna har svårt att ta väljare från SD”. Bakom den här typen av ordval anar jag en syn på politik som ett spel och då i första hand om makt baserad på andel anhängare.

Politik som att vilja något

När jag läste Sofia Wadensjö Karéns text om att det är brist på passionerade politiker blev jag påmind om det samtal som återgavs i Söndagsintervjun på Sveriges Radio P1 den 11 september, ett samtal i vilket Håkan Juholt bland annat berättade om den granskning av allt mellan himmel och jord som han blev utsatt för och som så småningom ledde till att han kröp ner under sitt täcke i fosterställning och försökte gömma sig för massmedia. Han berättade också hur han försökte och alltjämt försöker vara en politisk varelse som resonerar ideologiskt med ett prövande anslag, men att detta tolkas som otydlighet. Håkan Juholt är kanske den politikertyp som flera av oss törstar efter, men som inte passar in i den dominerande föreställningen om starka, tydliga och handlingskraftiga politiker.

En annan politiker som många betraktar som passionerad var Olof Palme. 1968 kom han ut med en bok med titeln Politik är att vilja, som på den tiden fick stor uppmärksamhet. Jag läste den inte när den var färsk utan först nyligen. Jag fann då att boken bland annat innehåller ett tal som han höll vid SSU:s kongressfest den 12 maj 1964 i Blå Hallen¹. Han inledde sitt tal med att säga: ”Politik – kamrater – det är att vilja något.” I sitt tal argumenterade Olof Palme för att politik handlar både om vilja och om ”något”. Med det senare menade han förändringens inriktning och mål. Jag läser det han sa som att båda viljan och ”något” är viktiga och dessutom beroende av varandra. Utan lockande visioner är det svårt att mobilisera vilja. Utan vilja blir visioner inte realiserade.

I sitt tal pratade Olof Palme mycket om visioner mot bakgrund av att han sa sig ofta ha hört att ideologierna var döda vilket han själv inte ansåg. Det är tankar som inte bara förekom för femtio år sedan då Olof Palme höll en rad föreläsningar för unga socialdemokrater i SSU-sammanhang. Jag har upplevt dem och jag har läst att andra också betraktar tillvaron på detta sätt. För drygt femton år sedan spanade Zygmunt Bauman i boken På spaning efter politiken (1999) efter visioner och konstaterade att marknadstänkande hade tagit över politiska tänkande.

I Sverige har det under flera år talats om att vi lever i en avpolitiserad tid och att politiskt beslutsfattande bör ”omfatta en så liten del av samhället som möjligt”. Så uttrycker sig Ulf Bjereld och Marie Demker i boken Den nödvändiga politiken (2011). Ett uttryck för avpolitiseringen är att det i många sammanhang talas mer om regeringsförmåga än om idéer om hur samhället skall utvecklas. Det gör både politiker och kommenterande journalister.

Politik som konfliktlinjer

Det talas också om politik som något konfliktfyllt. Historiskt har konflikter grupperats efter skalor eller sociala skiljelinjer. Vänster-/högerskalan är ett sätt att tala om detta. Flertalet av våra partier befinner sig på den skalan. Det finns flera sociala skiljelinjer och jag skall referera några med hjälp av en artikel av statsvetarprofessorn Marie Demker².

Vänster-/högerskalan är den mest centrala skiljelinjen i svensk politik och i det svenska partisystemet, säger Marie Demker. Den handlar i grunden om konflikter mellan arbete och kapital och härstammar från den industriella revolutionen i Europa i början på 1920-talet. Konflikter har främst kommit till uttryck i politiska sakfrågor om skatter, välfärdens omfattning och organisering samt villkoren på arbetsmarknaden. Eftersom skiljelinjen är så stark i svensk politik har nästan alla partier tvingats positionera sig i relation till den. Miljöpartiet och Kristdemokraterna ville till en början inte underkasta sig vänster-höger-skalan.

De ansåg sig stå utanför den. Med tidens gång har de dock tvingats hitta en plats mellan vänster och höger för att bli relevanta för väljare. Noterbart är att endast Moderaterna, Socialdemokraterna och Vänsterpartiet har sitt ursprung i konflikten mellan arbete och kapitel. Detta gör att det är lätt att förstå att övriga partier ibland kan uppfattas inta en diffus position på denna skala. Hur som helst så intar denna skiljelinje en stark position när det talas om politik i vårt land. Detta gäller när såväl partiföreträdare, som massmedia och allmänhet talar om politik.

En annan skiljelinje med rötter i den industriella revolutionen är den mellan stad och land. Det är en skiljelinje som enligt Marie Demker har störst styrka i de nordeuropeiska länderna och särskilt i Norden. De nordiska länderna utmärker sig med att i sina partisystem ha haft ett tydligt bonde- eller landsbygdsparti. Enligt mitt förmenade har den här skiljelinjen tappat i styrka i det partipolitiska systemet i Sverige. Däremot har det uppstått diskussioner i massmedia och bland allmänheten till följd av den starka urbanisering som har ägt rum sedan ett par decennier och som i nu rådande högkonjunktionstider har kommit till uttryck i dels brist på arbetskraft på landsbygden, dels brist på service av olika slag.

En konfliktlinje som jag tycker mig se dyker upp mer och mer handlar om kyrka-stat. Det är en skiljelinje som handlar om uppfattningar om huruvida och på vilket sätt som kyrka eller stat skall ha makten över samhällslivet. Skiljelinjen kommer till uttryck i frågor om skolväsende, bibliotek, universitet och andra kulturfrågor. I Sverige är inte den här skiljelinjen särskilt stark som grund för vårt partisystem. Två partier – Kristdemokraterna och Liberalerna – har sina rötter i den, enligt Marie Demker. Sverige har en tradition som ett sekulariserat samhälle samtidigt som kyrka (och då den protestantiska kyrkan) och stat har hängt samman. I den alltmer globaliserade världen har det börjat uppträda uppfattningar om att delar av samhällslivet skall byggas på religiös grund. Det tror jag ha blivit något som vi får vänja oss vid. Hittills har detta framför allt kommit till uttryck i skilda uppfattningar om religiösa friskolor.

En annan skiljelinje är den mellan centrum och periferi, vilken främst återfinns i europeiska länder som enats genom erövringskrig, men det är också en skiljelinje som fått ökad betydelse tack vare den europeiska integrationen. Det talas inte så mycket om denna skiljelinje i Sverige. Då och då poppar det upp kommundelar som vill bilda egna kommuner utifrån en utgångspunkt att de upplever sig som perifera. Den här skiljelinjen kan också förstås som en fråga om på vilka grunder som nationer och kommuner skall byggas. Skottland, Katalonien och Flandern är territorier där det finns politiska partier som kräver egen autonomi. I Sverige syns inte denna skiljelinje i partisystemet, men partierna har väldigt olika fäste bland väljare i olika delar av vårt land, säger Marie Demker. I sin artikel diskuterar Marie Demker två skiljelinjer som inte har sina rötter i industrisamhällets etablerande och inte heller på vilka grunder som nationer skall byggas. Den ena skiljelinjen kallar hon för skiljelinjen kunskap-marknad och den handlar om vad som skall ligga till grund för politiska beslut och vilka intressen som skall vara överordnade andra.

Skiljelinjen nationellt-transnationellt kan komma till uttryck i frågor som rör nationalstatens beslutsmakt i relation till europeiska unionen, FN-organ eller transnationella överenskommelser. Typiska sakfrågor för denna skiljelinje är migrationsfrågor, mänskliga rättigheter och utbildningsfrågor. Det är tidigt att bedöma om dessa båda skiljelinjer kommer att påverka etablerande av politiska partier och därmed det partisystemet i vårt land, säger Marie Demker.

För egen del tycker jag mig ha sett att skiljelinjen nationellt-transnationellt alltmer har kommit att bli föremål för konflikter.

Slutfundering

I den här texten har jag diskuterat hur politik framställs i massmedia och i den allmänna debatten. Jag har diskuterat frågan i tre avseenden; som ett spel och då främst om makt, som ideologisk vilja och som konfliktlinjer av olika slag. Många samhällsbetraktare verkar anse att politik främst framställs som spel och som konflikter efter vänster-/högerskalan, medan det är brist på ideologier och ideologisk vilja.

Hur kommer det sig? Jag tror att det finns flera förklaringar till att politik betraktas som spel. En är samspelet mellan journalistik och politik, ett samspel som kan betraktas som en kamp om vad som skall sägas. I denna kamp anstränger sig journalister att få svar på sina frågor samtidigt som politiker kämpar för att få ut sina budskap.

En annan förklaring är den ”tävlingshysteri” som jag tycker råder inte bara i vårt land utan i stort. I alltfler nöjesprogram på TV finns det tävlingsinslag. Inte bara de som medverkar i programmen tävlar, det kan också TV-tittarna göra. I denna anda tävlas det också om politik och mellan politiker. ”Vem vann”, är den fråga som diskuteras mycket vid politiska dueller inför val.

Vänster-/högerskalans dominans ser jag som utslag av blockpolitikens institutionalisering. På nationell nivå skall det mycket till innan det blir en regeringsbildning över blockgränserna. På kommunal nivå går det bra. Bristen på ideologier ser jag som ett utslag för ett rådande ideal som handlar om att samhället premierar snabba lösningar och hårda tag. Personer som är reflekterande, nyanserade och som kan problematisera är inte så efterfrågade.

 

Noter

¹ Talet finns också tillgängligt på arbetarrörelsens arkiv och bibliotek och då i original

² Marie Demker behandlar i kapitlet Sociala skiljelinjer och partisystem i antologin Partier och partisystem (Hagevi [red.], 2016) begrepp relaterade till politiska konfliktlinjer. Hon använder därvid den så kallade sociala skiljemodellen i syfte att diskutera vad som kan påverka partisystem. I den modellen används uttrycket sociala skiljelinjer. I sin artikel används begrepp om sociala skiljelinjer framför allt för att diskutera partisystem. Jag använder begreppen för att diskutera hur vi samtalar om politik.

I sommar har jag varit med om att starta en bostadsrättsförening. Min fru och jag har köpt en lägenhet i ett nyrenoverat flerfamiljshus, ursprungligen byggt på 1950-talet. Huset har nio lägenheter och ligger i Fårösund på Gotland. Succesivt har huset fyllts med lägenhetsinnehavare. Den första flyttade in hösten 2015 och den sista i slutet på juni 2016. Till huset hör en gemensam trädgård med badbrygga och en yta för bilparkering. Trädgården hade förfallit under en lång följd av år. Bilparkeringen hade iordningsställts och inte fördelats på lägenhetsinnehavare. Fastigheten omgärdas på två sidor av liknande fastigheter. Åt det tredje hållet vetter en gata och åt det fjärde havet.

Min fru och jag är alltså med om att etablera bostadsrättsföreningen, vilket kan betraktas som att vi är delaktiga i skapandet av ett litet samhälle i befintliga större samhällen. Detta gör vi efter att under nästan fyrtio år ha innehaft ett fritidshus som ligger helt isolerat från grannar. Den fastigheten omgärdas av två skogs- och jordbruksfastigheter. På vår tidigare fritidsfastighet hade vi stor frihet. Jag kunde gå utan några kläder på kroppen när jag skulle ta mitt morgondopp i den närliggande lilla sjön. Vi kunde bygga garage och uthus på fastigheten utan att behöva fråga någon annan. Det enda vi behövde tillstånd till gällde avloppshantering.

Samtidigt som jag har varit med om att etablera en bostadsrättsförening har jag läst några böcker av den polskfödde sociologen Zygmunt Bauman¹. Det har jag gjort i avsikt att lära mig mer om politik för ett forskningsprojekt som jag håller på med och som handlar om lokal politik och kommuners arbete med sådan politik.

Individuell frihet och det lilla samhället

I sina böcker brottas Bauman med frågan hur den mänskliga friheten kan förenas med det sätt som världen fungerar och sköts. Han säger i inledningen på boken På spaning efter politiken (sid. 9-10) att den individuella friheten och samhällslivet logiskt sätt passar illa ihop, men att det inte är orimligt att få dem att fungera tillsammans. Det viktiga är att ”det finns ett enkelt sätt att översätta privata bekymmer till offentliga frågor och, omvänt, att urskilja och peka på offentliga frågor i privata bekymmer”.

Baumans tankar om individuell frihet i samhälleliga sammanhang är intressanta, tycker jag. Jag tänkte också då och då på dem när vi höll på att etablera vår bostadsrättsförening.

Inför vårt val av den nya boendeformen föreställde jag mig att jag skulle förlora en del av den frihet jag hade vant mig i vid vårt tidigare fritidshusboende. Jag mötte mina tankar om frihet och ofrihet med både spänning och nyfikenhet. Hur skulle jag uppleva livet i en bostadsrättsförening? Vad skulle vi stöta på för frihetsliga bekymmer och situationer?

Den första problematiken som jag stötte på gällde parkering.  I vårt tidigare ägda fritidshus hade frågan om var vi skulle ställa vår bil inte varit något problem. Vi kunde ställa den var som helst på vår mark. Under vår första tid som bostadsrättsinnehavare upplevde jag osäkerhet om var jag skulle parkera vår bil på föreningens gemensamma parkeringsyta. Det fanns ju inte fler platser än lägenhetsinnehavare. Vi bestämde vid ett möte då alla lägenhetsinnehavare var med att vi skulle ha en ordning med bestämda platser för respektive hushåll. Så blev fallet vilket innebar att min fru och jag inte kunde ställa vår bil var som helst utan bara på en bestämd plats. Man kan tänka att detta innebar en frihetsinskränkning, men så upplevde inte jag det. I stället tänkte jag att det var en frihet att veta att vi hade en plats som ingen annan kunde använda utan vårt medgivande samtidigt som vi i det lilla samhälle som vår förening utgör hade skapat en ordning som fungerade för alla i föreningen. Detta är måhända ett trivialt problem. Likväl utgör det ett exempel på hur individuell frihet och ett samhällsliv kan samexistera på ett väl fungerande sätt.

Andra exempel rör vår trädgård. Det fanns stora behov av att snygga till den. En bostadsrättsinnehavare tog med sig växter från det hus som hon skulle lämna och planterade dem vid vår gemensamma entré. Detta uppfattade några andra innehavare som att personen ifråga hade tagit sig lite väl stora friheter. Växterna var i och för sig fina, men man handlar inte så självsrådigt, sas det. En trädgårdsgrupp bildades sedermera och den tog fram idéer till förnyelse, men ansåg sig inte ha frihet att realisera dem förrän alla föreningsmedlemmar hade sagt sitt om idéerna. När så hade skett var både individerna i trädgårdsgruppen och övriga bostadsrättsinnehavare nöjda.

Det finns flera exempel på hur etablerande av regler för livet i bostadsrättsföreningens fastighet har påverkat föreningsmedlemmarna. Reglerna kan i förstone uppfattas som frihetshämmande, exempelvis att man ska informera andra innan man har en fest som kan pågå efter kl. 22 en vardagskväll, men föreningsregler kan också förstås som friheter, eftersom man som exempelvis gällande den nyssnämnda regeln slipper riskera att störa grannar eller få bannor för detta.

Frihetssträvande folkinitiativ och kommunledning

Längre fram i boken På spaning efter politiken (sid. 177-178.) resonerar Bauman om den liberala demokratin som han ser som ”ett försök att bevara den politiska statens effektivitet i rollen som fredsbevarare och medlare mellan olika gruppers eller individers intressen, samtidigt som den ger frihet åt grupper att bildas och individer att hävda sig och välja livsform”.

Den liberala demokratin försöker, säger han vidare, ”bevara handlingsfriheten för såväl staten som individerna och individernas sammanslutningar och samtidigt göra vars och ens frihet till ett villkor för andras frihet”.

Den här problematiken kan också ses som en fråga om svårigheter att förena gruppintressen med en kommuns prioriteringar i stort. Jag har i en kommunstudie hört berättelser om hur ett förslag om nedläggning av landsbygdsskolor i Vimmerby kommun skapade starka reaktioner i framför allt de aktuella orterna. Reaktionerna ledde till att initiativ togs vid orterna att göra en namninsamling med krav på folkomröstning. En sådan ordnades också. I den fick det alternativ som innebar bibehållande av skolorna en mycket tydlig majoritet (87 % av rösterna).

Den missnöjesprocess som så småningom resulterade i en folkomröstning, i vilken kommunledningens förslag förlorade, fick flera typer av konsekvenser. En typ handlar om personliga konsekvenser. Flera politiskt engagerade personer hoppade av sina uppdrag. En av dem blev sjukskriven. Både tjänstemän och politiker ”bombaderades” av e-post. ”Det var rena personangrepp och hot”, berättade en person. En annan sa: ”Jag tror aldrig att jag har varit så utsatt, hatad och påhoppad i hela mitt liv och då på sociala medier”. En annan typ av konsekvens handlar om tillit och då i flera avseende. Tilliten mellan företrädare för de politiska partierna fick sig en törn. ”Det blev mycket politiskt hat i samband med valet”, berättade således en person. Detta ansågs i sin tur ha spritt sig till medborgarna som inte ”riktigt har tillit till det politiska”.

En tredje typ av konsekvens var, som en person uttryckte det, ”att vi har fått starkare spänningar mellan olika delar av kommunen. I mindre samhällen säger folk att de i stan inte hjälper oss längre.” Personen ifråga ansåg att den här typen av spänningar fick ytterligare näring. Spänningarna hade funnits länge och de bottnar i en inställning att människor som bor utanför stan skall få allt som finns i stan.

Det refererade händelseförloppet betraktar jag som en kamp mellan å ena sidan några medborgargruppers vilja att behålla ”sina” landsbygdsskolor och å andra sidan kommunledningens prioritering av vilka besparingar som skulle göras utifrån kommunens besvärliga ekonomiska situation. Kampen möjliggjordes med hjälp av en folkomröstning i vilken ett folkinitiativinitierat alternativ ”vann” över den demokratiskt valda kommunledningens förslag. Detta fick flera besvärande konsekvenser som jag refererade ovan.

I sitt betänkande noterar 2014 års demokratiutredning att folkinitiativet (dvs. folkomröstningar) ”har skapat spänningar i den lokala demokratin”, vilket motiverar att det behöver skapas ”tydliga bestämmelser som rör initiativtagandet”. Samtidigt säger utredningen att det inte behöver göras några förändringar i folkinitiativets grundläggande principer. (SOU 2016:5, sid. 463).

Den 3 juli i år lyssnade jag på en krönika av författaren Göran Rosenberg i radioprogrammet God morgon världen på P1, en krönika i vilken han uttryckte tankar om folkomröstningar. ”Folkomröstningar är ett slag i magen på demokratin, i alla fall på det vi kallar representativ demokrati”, sa han. Den representativa demokratin är den enda demokrati vi känner som förmår förena makt med ansvar, sa han vidare. Så är inte fallet vid en folkomröstning, vid vilken folket vid en omröstning tilldelas makt som sedan inte följs av ansvarstagande. Krönikan framfördes mot bakgrund av folkomröstningen om EU-utträdet i Storbritannien. Hans krönika passar väl in på det jag hörde talas om i Vimmerby kommun.

Det är lite för enkelt att skylla den turbulens som uppstod i Vimmerby på användning av folkomröstningsinstrumentet. I grunden handlade det om att missnöjet med den politiska majoritetens förslag var så stort att grupper av medborgare tog sig friheten att protestera med hjälp av folkinitiativ. Missnöjet berodde, enligt min analys, på bristande öppenhet och delaktighet vid framtagandet av förslaget.

Individer och det civila samhället bryr sig inte längre om varandra

I den här texten diskuterar jag Zygmunt Baumans tankar om individuell frihet i det civila samhället. Jag har applicerat dem på mina upplevelser av att ha varit med om att etablera det samhälle som vår nystartade bostadsrättsförening utgör. Via mina exempel har jag visat att jag som bostadsrättsinnehavare kan uppleva frihet i föreningen. Det går alltså att förena frihet med reglerade samhällsordningar. Det viktiga är då, precis som Bauman säger, ”att det finns ett enkelt sätt att översätta privata bekymmer till offentliga frågor och, omvänt, att urskilja och peka på offentliga frågor i privata bekymmer”. Med mina ord handlar detta för det första om att individer – både enskilda personer och sammanslutningar av personer – behöver engagera sig i det allmännas bästa och därmed i andra individers frihetsmässiga förhållanden. För det andra behöver också det civila samhället engagera sig i samhälleliga angelägenheter och inte bara utgå från att ”om bara friheten respekteras så har innehållet i det allmännas bästa uttömts och staten är inte skyldig sina medborgare någonting” (På spaning efter politiken, sid. 178).

Om individer skall kunna engagera sig i andra angelägenheter än sina egna och om stat och kommun skall kunna bry sig om samhället i stort så behöver det finnas former som erbjuder öppenhet och delaktighet för individer och grupper av individer i samhällsskapandet. Det behöver också finnas tankar i stort (för mig kan de gärna ses som politik) uttalade av stat och kommun om hur ett samhälle skall fungera och om hur individers frihetsviljor skall hanteras. Detta tycker jag har fungerat i vår bostadsrättsförening. Men, så verkar inte ha varit fallet i den kommun som jag studerade.

NOTER

¹De böcker jag har läst är Vi vantrivs i det postmoderna, På spaning efter politiken och Samhälle under belägring. De publicerades i original 1997, 1999 respektive 2002. På svenska publicerades de på bokförlaget Daidalos 1998, 1999 respektive 2004.

²Den här studien kommer tillsammans med studier i några andra kommuner att resultera i en rapport med arbetstiteln Lokal politik och kommunledning. Rapporten kommer att publiceras av Centrum för kommunstrategsiska studier vid Linköpings universitet.

På sistone har jag funderar på relationen mellan forskaren som aktör och den/de miljöer som vederbörande rör sig i. Det har jag gjort framför allt utifrån den så kallade KI-affären där jag tycker att debatten har varit sammanhangslös och i stort sett bara handlat om att det behövs mer etik och kontroll.¹

Hur kan denna relation förstås begreppsmässigt? Det handlar denna text om och jag väljer att diskutera forskaraktören i identitetstermer och miljön som forskningshemvist.

Forskaridentitet

I mitt arbete med frågor om organisering och ledarskap har jag ofta mött föreställningar om identitet; såväl på organisationsnivå som på individuell aktörsnivå. På organisationsnivå har jag kommit i kontakt med idéer om hur offentliga organisationer har velat framställa sig som marknadsmässiga aktörer. På individnivå har jag stött på problematiken med att etablera chefsidentiteter bland personer med stark yrkesidentitet. Ett exempel på det senare stötte jag på när jag för cirka tjugo år sedan arbetade med ledarskapsutbildning för klinikchefer inom en tandvårdsorganisation. Klinikchefer utgjordes på den tiden framför allt av tandläkare. Jag minns att jag frågade personer som arbetade som klinikchefer hur de presenterade sig yrkesmässigt för obekanta människor. Svaret var i stort sett alltid att de presenterade sig som tandläkare. Det uppfattade jag som att identiteten tandläkare var starkare än identiteten klinikchef.

Begreppet identitet förstår jag som just hur man som organisation eller individ vill bli uppfattad i sitt sociala sammanhang. Jag ser alltså identitet som något som konstrueras kontinuerligt i samspel/samverkan med omgivningen. Detta sker då i regi av identitetsinnehavaren själv. Hur en organisation eller individ uppfattas av sin omgivning är något annat. Det benämns ibland som image.²

Med yrkesidentitet menar jag identitet relaterat till arbete. Det finns exempel på hur olika yrkesgrupper har velat byta identitet och även benämning, exempelvis från städare till lokalvårdare. Sådana förändringar kan bottna i fackliga ambitioner att förändra innehåll i yrken och med detta förknippade status- och lönemässiga förhållanden.

När jag har mött forskare i akademiska sammanhang och hört dem presentera sig i identitetstermer så är mitt sammanfattande intryck att identiteten uppmärksammar tre dimensioner som jag väljer att kalla innehållspräglad identitet, meriteringspräglad identitet respektive ansvarspräglad identitet.

Den förstnämnda dimensionen – innehåll – handlar om i vilket ämne man uppträder som forskare. Ibland preciseras inte identiteten närmar än att man t.ex. säger att man är statsvetare. Ibland fördjupas beskrivningen av den innehållsliga identiteten så att man exempelvis säger att man är statsvetare med inriktning mot politisk partikultur. Ju mer en forskare får tillfälle att prata om sin identitet, desto mer brukar innehållet preciseras.

Den andra dimensionen – meritering – upplever jag som dominerande. Det handlar då om man är doktor, docent eller professor. Ett intressant exempel på meritering som jag hörde en gång är att man är ”docentkompetent”. När jag frågade vad som menas med detta så fick jag svaret att personen ifråga hade publicerat sig i en omfattning som brukar vara tillräckligt för att bli docent, men att en ansökan om att bli docent ännu inte hade framställts. Det här uttrycket tyckte jag var lite väl ”meriteringssjukt”.

Den tredje dimensionen – ansvar – utrycks på flera olika sätt. Forskningsledare, vetenskaplig ledare, föreståndare är vanliga benämningar som tar fasta på ansvar för en viss forskning. Prefekt och avdelningschef är andra benämningar och de anger mer arbetsgivarmässigt ansvar.

Forskningshemvist

Jag väljer att prata om forskningshemvist i innehållslig, finansiell och arbetsgivarmässig mening. Vad jag menar med detta framgår av följande korta berättelse om de sammanhang där jag har verkat.

Under mina år som forskare har jag framför allt ägnat mig åt kommunledningsforskning. Det är min innehållsliga hemvist. Den kan preciseras, men det avstår jag från här. I mitt forskningsarbete har jag haft en och samma dominerande finansiella hemvist, nämligen Centrum för kommunstrategiska studier (CKS) vid Linköpings universitet. Därifrån har jag fått min basfinansiering och den har löpande kompletterats med annan finansiering. Min arbetsgivarhemvist har varierat. I början (från 1997 till hösten 2001) var jag anställd vid den Ekonomiska institutionen vid Linköpings universitet, därefter vara jag under några år (hösten 2001 – 2005) anställd vid Arbetslivsinstitutet. Under de här åtta åren skilde sig de finansiella och arbetsgivarhemvisterna åt. Från 2006 återgick jag till den tjänst som universitetslektor som jag hade vara tjänstledig från vid Linköpings universitet. Då flyttades min tjänst till Institutionen för studier av samhällsutveckling och kultur där CKS hade sin administrativa tillhörighet. På så sätt samlades mina hemvister till stora delar på ett och samma ställe. Viss finansiering skedde från annat håll.

Forskaridentitet och forskningshemvist

Tillbaks till den här textens huvudfråga om hur relationen mellan forskaridentitet och forskningshemvist kan förstås. Jag skall diskutera den med hjälp av följande matris.

 

Identitet/Hemvist	Innehållslig hemvist	Finansiell hemvist	Arbetsgivar-hemvist
Innehållspräglad identitet
Meriteringspräglad identitet
Ansvarspräglad identitet

Jag frågar mig då hur var och en av de tre identitetsdimensionerna påverkas av hemvistförhållandena och jag gör det med mig själv som exempel.

Min innehållsliga identitet som kommunledningsforskare startade när jag var anställd vid den Ekonomiska institutionen vid Linköpings universitet. Jag minns att jag försökte etablera en kommunforskningsmiljö vid denna institution, men det lyckades inte så bra vilket blev en anledning till att jag bytte arbetsgivarhemvist. När jag sedan kom att anställas vid Arbetslivsinstitutet fick jag fortsatt förtroende att kunna ägna mig åt kommunledningsforskning på halvtid med hjälp av finansiering från CKS. Under åren vid Arbetslivsinstitutet stärktes min innehållsmässiga identitet med hjälp av min finansiella hemvist. Den stärktes också av min arbetsgivarhemvist på så sätt att det fanns arbetskamrater vid institutet som ägnade sig åt forskning med innehållslig närhet till den kommunledningsforskning som jag höll på med. Noterbart är att jag under min anställning vid Arbetslivsinstitutet ägnade mig åt att anordna utbildning för kommunledningsaktörer utan att detta hade med institutets arbetslivsinriktning att göra. Det hade bara en koppling till min innehållsliga hemvist knuten till min finansiella hemvist och utbildningen var självfinansierad. När jag sedan återvände till Linköpings universitet och där anställdes vid en institution där CKS administrativt fanns så kom min innehållsliga identitet att präglas än mer av denna miljö. Där fanns det forskare som ägnade sig åt forskning om samhällsutveckling och kultur med innehåll nära det jag höll på med. I den här miljön integrerades alltså mina hemvister, vilket jag upplevde som positivt. Jag lärde mig mycket och trivdes bra.

På så sätt kan hemvisternas påverkan på min innehållsliga identitet beskrivas. Sammantaget kan jag konstatera att den finansiella hemvisten har betytt mycket för min innehållsliga identitetsprägling. Den har också haft stor betydelse för såväl min meriteringsmässiga som min ansvarsmässiga identitetsutveckling. Till följd av att jag hade en stabil långsiktig finansiering kunde jag fritt ägna mig åt att inte bara ta initiativ till forskningsprojekt. Jag kunde också anordna utbildningsaktiviteter. Finansieringshemvisten påverkade alltså positivt mina möjligheter till ansvarsmässig utveckling.

När det sedan gäller meriteringsmässig identitetsutveckling så möjliggjorde finansieringshemvisten att jag kunde doktorera och därefter utnämnas till docent. Att det blev en docentur i tema Samhälle och kultur hade också att göra med att jag hade en arbetsgivarhemvist där det fanns tillgång till en innehållslig hemvist nära min identitetsmässiga hemvist.

Vad finns det då att säga om min berättelse i allmänna ordalag? Jag tycker att jag kan se att det finns några aspekter som möjligen är generaliseringsbara. För det första tänker jag att styrkan hos forskningshemvister har betydelse för identitetspräglande och framför allt då styrkans innehåll. I mitt fall har den finansiella hemvisten styrka bestått i att den var långsiktig och innehöll gott om handlingsutrymme. För det andra påverkades detta styrkeinnehåll min lojalitet till forskningshemvisten vilket i sin tur medverkade till ömsesidig tillit.

När jag nu har använt mig av begreppsapparaten i matrisen ovan upptäcker jag att jag har fått en fördjupad förståelse för min egen identitetsutveckling som forskare och hur det kommer sig att den har blivit som den har blivit. Måhända kan begreppsapparaten medverka till utvecklad förståelse även i andra sammanhang.

I en av debattartiklarna³ om KI-skandalen läser jag mig till att finansieringsomständigheter (satsning på så kallade Strategiska Forskningsområden) har medverkat till meriteringsambitioner (att ett svenskt universitet skulle kunna få en Nobelpristagare) som kom till uttryck i anställning av forskare vars meriteringsbakgrund visade sig stå på lös grund. Jag tycker mig då kunna skönja att begreppen skulle kunna vara användbara. Men jag gör ingen djupare analys av detta.

När jag läser Ylva Hasselbergs bok Vetenskap som arbete, normer och arbetsorganisation i den kommodifierade vetenskapen (Gidlunds 2012) blir jag än mer nyfiken på att uppdaga kontextuella omständigheters betydelse för forskning och forskaridentiteter. Jag får se vad jag gör av denna nyfikenhet.

 

NOTER

¹Jag har framför allt läst de artiklar som har publicerats i Dagens Nyheter under februari, mars och april (se www.dn.se/kultur)

² Det finns en hel del skrivet om de här båda begreppen i beteendevetenskaplig liksom i organisationsteoretisk litteratur. Själv har jag mest använt mig av tänkande hämtat från den del av organisationsteorin som kallas för (ny)institutionell teori. Se exempelvis antologin Organisationer, ledning och processer (Mats Alvesson och Stefan Svenningsson (red.) Studentlitteratur 2012) eller The SAGE Handbook of Organizational Institutionalism (Royston Greenwood, Christine Oliver, Kerstin Sahlin and Roy Suddaby (ed.) Sage Publications 2008).

³ Debattartikeln heter ”Leijoborgs reformer banade väg för katastrofen”. Den skrevs av professorerna Arvid Carlsson, Elias Eriksson och Kristoffer Hellstrand och publicerades i DN den 18 februari 2016.

2014 års Demokratiutredning – Låt fler forma framtiden! (SOU 2016:5) – överlämnades till regeringen den 18 januari 2016. Utredningens tankar och förslag rör i allra högsta grad kommunerna. Detta diskuterar jag närmare i denna text.

Utredningens tankar om demokratins grundläggande principer och kommunerna

Utredningen betonar delaktighet och politisk jämlikhet som grundläggande principer för demokrati. ”Varje enskild röst ska väga lika, alla medborgare ska ha samma möjligheter att delta i demokratins processer och att väljas till politiska uppdrag”, säger utredningen (sid. 73). Det representerar ett demokratiideal som har varit utredningens utgångspunkter. Det är också ett ideal som utredningen tycker sig ha fått ett starkt stöd för i sitt arbete.

Mot denna bakgrund föreslår utredningen ett nytt mål för demokratipolitiken som lyder: ”En hållbar demokrati som kännetecknas av delaktighet och jämlikt inflytande. Målsättningen med en hållbar demokrati uppnås genom speciella delmål.” (sid. 90) I den nu rådande målsättningen – ”en levande demokrati där individers möjligheter till inflytande förstärks” – betonas varken delaktighetsaspekten eller jämlikhetsaspekten. Vad menar man då med delaktighet och jämlikt inflytande?

Med delaktighet menar utredningen ”både att faktiskt delta och en upplevelse av att vara delaktig. Deltagande kan ske genom att vi röstar i de allmänna valen eller genom ett engagemang i politiska partier eller civilsamhällsorganisationer. Det kan ske genom formella påverkansorganisationer som folkomröstningar, medborgarförslag eller medborgardialoger eller informella påverkanskanaler, såsom demonstrationer, mediakampanjer, namninsamlingar och direkta kontakter med politiker”. (sid. 91)

När det sedan gäller hur utredningen ser på begreppet jämlikt inflytande så för den en diskussion om vikten av likabehandling och enskilda rösters lika värde. Likväl säger man att ”det ändå kan vara lämpligt med insatser för att stärka rösten hos de grupper som mera sällan kommer till tals, t.ex. genom samråd med särskilda grupper. Sådana insatser kan skapa bättre förutsättningar för ett jämlikt inflytande. (sid. 78)

När jag tar del av de här idéerna från utredningen så tänker jag att idéernas realiserande förutsätter aktivt handlande från kommunerna. Om delaktigheten skall öka och om inflytande skall bli mer jämlikt så måste kommunerna arbeta aktivt med möten med sina medborgare. Utredningen föreslår också ett antal ändringar i kommunallagen i avsikt att medverka till att det föreslagna nya målet för demokratipolitiken uppnås. Jag skall kommentera detta något i det följande.

Utredningens förslag till förändringar i kommunallagen

Medborgardialog och samråd

I kommunallagens kapitel 3 som handlar om Kommunernas och landstingens organisation och verksamhetsformer föreslås ett tillägg till 9§ (som handlar om Fullmäktiges uppgifter) som säger: ”Fullmäktige ska verka för att medlemmarna har förutsättningar att delta och framföra sina synpunkter inför beslut”.

Det här är en målsättningsparagraf och ”ska ses som en demokratisk princip”, säger utredningen (sid. 418). Här är det alltså tänkt att staten via kommunallagen skall peka på att det är just fullmäktige som skall medverka till att medborgardialoger och andra samrådsprocesser formaliseras. Fullmäktige är ju ”de folkvaldas forum”, slår utredningen fast. Utredningen anser dessutom att ”fullmäktige bör anta riktlinjer eller principer för hur samråd och medborgardialoger ska genomföras” (sid. 430).  Denna uppfattning är en rekommendation och den kommer inte till uttryck i lagstiftningsförslag. Noterbart är att utredningen också betonar att kommunerna och landstingen ”särskilt” bör säkerställa att samråden och dialogerna är öppna och tillgängliga för alla ”samt att åtgärder vidtas för att säkra den politiska jämlikheten” (sid. 430). Som en sammanfattning på sina rekommendationer gällande kommunernas och landstingens demokratibefrämjande arbete säger utredningen att detta kan underlättas av ”att fullmäktige antar en demokratipolicy” (sid. 437).

Folkinitiativ

Utredningen konstaterar att ”folkinitiativet är ett värdefullt redskap för inflytande och delaktighet i den lokala demokratin” och att ”det inte behövs några förändringar av folkinitiativets grundläggande principer”. Det behöver dock göras tydligare bestämmelser för att bland annat reducera risken för ”spänningar i den lokala demokratin”. (sid. 463)

Mot bakgrund av de här bedömningarna föreslår utredningen regelförändringar i kommunallagens 5 kap. som handlar om Fullmäktige och då mer precist i några paragrafer som reglerar Rätt och skyldigheter för utomstående att medverka. Detta kommenteras inte närmare här, eftersom det är mindre av principiell och mer av praktisk betydelse.

Medborgarförslag och folkmotion

Utredningen har haft i uppdrag att utvärdera tillämpningen av den medborgerliga förslagsrätten i kommun- och landstingsfullmäktige. Utredningen konstaterar att medborgarförslaget främst har kommit att användas som en ”förslagslåda” som ”kan skapa en relation mellan enskilda medborgare och förtroendevalda, men inte mellan förtroendevalda och sammanslutningar av medborgare”. Medborgarförslaget har därmed en ”begränsad effekt på det demokratiska samtalet och åsiktsbildningen”. (sid. 502)

Mot denna bakgrund föreslår utredningen ett nytt verktyg som är tänkt att främja dialogen mellan väljare och förtroendevalda. Det handlar om ”en möjlighet att väcka ett ärende i fullmäktige genom en folkmotion”. Ett ärende kan väckas i fullmäktige om en folkmotion får stöd av minst en procent av de folkbokförda i kommunen eller landstinget. (sid. 503)

Förslaget om folkmotion föreslås komma till uttryck i kommunallagen genom ändringar och tillägg i kommunallagens 5 kap. Ett antal regler om när och hur folkmotioner kan användas uttrycks i ett antal paragrafer i detta kapitel.

Ungas delaktighet och inflytande

Utredningen har också haft i uppdrag att undersöka ungas förutsättningar att medverka i formella beslutsprocesser och föreslå åtgärder som kan bidra till att stärka ungas inflytande och delaktighet i politiska beslutsprocesser.

Även i denna fråga anser utredningen att kommuner och landsting bör arbeta aktivt. En motivering till detta är att utredningen konstaterar att de flesta unga upplever att de saknar inflytande över beslutsfattandet. En annan är att unga inte vet vart de skall vända sig om de vill påverka något i kommunen. En tredje är att ungas engagemang i partier och föreningar har minskat. Samtidigt säger utredningen att en stor andel unga är intresserade av att påverka den lokala politiken. Dessutom tycker sig utredningen ha konstaterat att de ungas förtroende för de politiska institutionerna generellt är högt. (sid.552-553)

Vidare föreslår utredningen att det skall ske en försöksverksamhet med sänkt rösträttsålder till 16 år vid val till kommunfullmäktige 2018 och 2022. Utredningens motiv till detta är att ”stärka ungas inflytande, bättre ta tillvara på ungas engagemang och intresse för politik samt att främja ett långsiktigt högt och jämlikt valdeltagande” (sid.555). Försöksverksamheten skall komma till stånd efter initiativ från kommuner och godkännande från regeringen.

Utredningen har en ytterligare rekommendation gällande ungas möjligheter till inflytande i kommuner och landsting, nämligen att ungas perspektiv skall komma till uttryck i beslutsprocesser. Detta kan ske på olika sätt vilket utredningen anser att respektive kommun och landsting måste bestämma själv (sid.559). I denna anda säger utredningen sedan att kommuner och landsting bör anta ”en policy eller en handlingsplan för den lokala ungdomspolitiken” (sid. 563).

När det gäller ungas delaktighet och inflytande anser utredningen vidare att skolan bör medverka till ungas kunskaper om den lokala demokratins funktionssätt som en av insatserna i det nationella skolutvecklingsprogrammet (sid. 565). Ett annat förslag är att skolor i större utsträckning än idag bör samverka med den politiska förvaltningen i kommuner och landsting samt träffa företrädare för de politiska partierna på lokal nivå (sid. 566). Ett tredje förslag är att skolan skall medverka till att skolelevers kunskap om kritisk granskning och källkritik ökar. Detta skall ske via insatser i det nationella skolutvecklingsprogrammet (sid. 567).

Delaktighet och inflytande för personer med funktionsnedsättning

Utredningen konstaterar att ”det råder skillnader mellan personer med funktionsnedsättning och övriga befolkningen när det gäller förutsättningar att delta och utöva inflytande, men även vad gäller det faktiska deltagandet” (sid. 575). Utredningen föreslår ett antal åtgärder som skall minska skillnaderna. Några av åtgärderna rör kommunerna. En är att kommuner och landsting bör tillhandahålla tillgängliga lokaler för politiska möten (sid. 613). Ett annat förslag är att fullmäktige bör möjliggöra beslutsfattande på distans (sid. 614). Ett tredje förslag är att kommuner och landsting bör ha särskilda råd för samverkan med funktionhindersrörelsen och att fullmäktige bör anta reglementen för rådens funktion i den kommunala organisationen (sid. 615).

Konsekvenser för kommunerna

Utredningens tankar och förslag om en förstärkt demokrati via ökad delaktighet och mer jämlikt politiskt inflytande ställer självklart krav på kommunerna om de skall bli verklighet. Kommunerna framställs som centrala demokratiaktörer som skall medverka till ökad delaktighet och rättvist inflytande både i praktisk handling och som kunskapsutvecklare.

Speciellt pekas fullmäktige ut som central aktör. Skolan tilldelas också ett mer uttalat ansvar för att utveckla kunnandet om och intresset för samhällsengagemang och demokrati.

Utifrån mitt läsande av utredningen och mina kunskaper om kommuner så innebär utredningens idéer och förslag ökade krav på framför allt kommunernas ledning och då menar jag såväl den politiska ledningen som tjänstemannaledningen. Min bedömning grundas framför allt på att kommunerna inte bara skall styras av partipolitik som har varit en dominerande och självklar ordning sedan länge: Kommunerna skall också styras av det jag kallar för partiobunden politik med vilket jag menar viljeyttringar och intressen representerande andra samhällgrupperingar än politiska partier. Dessutom förväntas kommunerna aktivt arbeta för att fånga upp sådana intressen.

För mig får förslagen både resurs- och kompetensmässiga konsekvenser. Enkelt uttryck handlar det om att det måste finnas både politiker och tjänstemän som arbetar med frågor om medborgerlig delaktighet och då knutna framför allt till fullmäktige. Detta innebär också kostnadsökningar, vilket också utredningen bedömer i sina konsekvensanalyser.

Sammantaget anser jag att utredningen tankar och förslag om kommunerna som demokratiaktörer är bra. Som tillskyndare av demokrati betraktar jag kommunerna som viktiga. Det är i kommunerna som medborgare kan engagera sig i samhällsfrågor. Kommunerna har också en tradition som viktiga arenor för intressehantering. Det skall därför bli spännande att se hur demokratiutredningens förslag mottas och omsätts i lagstiftning. Sedan skall det också bli intressant att se hur kommuner därefter kommer att omsätta detta i handling.

Inom kort, närmare bestämt den 18 januari 2016, överlämnar 2014 års Demokratiutredning sitt betänkande till regeringen. I dagarna publicerar utredningen en forskarantologi¹ i vilken 14 forskningsrapporter redovisas. I antologin grupperas de 14 rapporterna under fyra rubriker:

1) De politiska partierna och demokratin
2) Media, det civila samhället och professionella påverkansaktörer
3) Inflytande och delaktighet i den lokala demokratin samt
4) Ungas inflytande och delaktighet.

Indelningen i de här fyra grupperna speglar centrala teman i utredningen.
Det förstnämnda handlar om omständigheten att de politiska partierna har fått allt svårare att fånga upp gruppers och individers värdemässiga intressen, det andra om att det har uppstått andra aktörer med makt att forma politiken. Det tredje temat pekar på den lokala demokratins villkor och det fjärde på unga människors möjligheter till inflytande.

När jag hade tagit del av antologin och framför allt vissa av rapporterna kunde jag inte låta bli att tänka på kommunernas uppgift att arbeta med demokrati och därmed också med politik. Kommunerna kan behöva träda in i det tomrum som har uppstått efter de politiska partiernas svagare ställning, anser jag. De kan också behöva arbeta med människors delaktighet i politiken och samhällsutvecklingen och inte minst då med ungas delaktighet. Med sin närhet till medborgare ser jag kommuner som självklara demokratiaktörer.

I denna text utvecklar jag mitt tänkande om detta. Först några ord om lokal politik som jag ser som något centralt i sammanhanget.

Lokal politik

Sverige har tre nivåer för folkstyrelse och förvaltning – den lokala, den regionala och den nationella. Till denna indelning får man numera lägga den internationella som framför allt har med Sveriges medlemskap i EU att göra. Att betrakta nivåerna som både förvaltnings- och folkstyrelsenivåer betonar att det inte bara är fråga om offentlig förvaltning utan också om folkstyrelse av förvaltandet.

Med andra ord är det fråga om politik som formas i demokratisk ordning. Det gör att det också är relevant att tala om lokal, regional, nationell och internationell politik.

Lokal politik kan vara flera saker.

Det kan vara lokal partipolitik, dvs. värderingar och viljeyttringar som politiska partier lokalt ger uttryck för vid val till kommunfullmäktige. Lokal partipolitik är också det partiföreträdare säger och gör vid kommunalt politiskt arbete till vardags vid möten med medborgare och med massmedia liksom vid agerande i politiska församlingar. Sådana värderingar och viljeyttringar ingår på ett eller annat sätt naturligtvis i den ideologi som partiet i stort representerar. Det kan då vara fråga om tillämpning av nationell partipolitik på lokala förhållanden eller om kompletteringar till nationell politik.

Lokal politik kan också förstås som ej partibundna opinions- och viljeyttringar. Det handlar med andra om artikulering av intressen som inte bärs av politiska partier utan av grupper av människor med värdegemenskap. Det kan vara intressen som inte uttrycker klassiska dimensioner som har med fördelningspolitik eller vänster-/högerskalor att göra. I stället kan det vara fråga om uppfattningar som knutna till sådana dimensionen som stad/land, centrum/periferi, gammal/ung, elit-/breddidrott.

För det tredje kan lokal politik vara kommunpolitik i bemärkelsen politik som är antagen demokratiskt av politiska församlingar och som härigenom skall genomföras. Och då är det inte så säkert att det är just och framför allt inte enbart lokal politik. Svenska kommuner är nämligen stora välfärdsaktörer vars verksamhet styrs av lokal, nationell och internationell politik. Kommunerna och ytterst kommunpolitikerna är ansvariga för det som görs av kommunerna oavsett om det är lokal, nationell eller EU-politik som ligger bakom det som görs.

Det som är gemensamt för de här olika uttrycken för lokal politik är att det är fråga om värderingar och viljeyttringar som på ett eller annat sätt är relaterade till lokala förhållanden i en kommun. Det kan vara infrastrukturella förutsättningar för människors liv och vistelse i kommunen eller omständigheter som har med människors hälsa och välbefinnande att göra. Den tredje typen av det jag här benämner som lokal politik skiljer sig från de båda förstnämnda på så sätt att den är sanktionerad och skall genomföras. Den kan på så sätt ses som en politik som institutionaliseras. De båda förstnämnda typerna av lokal politik innehåller värderingar som representerar intressen burna av grupper av människor.

I det förstnämnda utgörs de av lokala politiska partier, i det andra fallet av mer eller mindre fast sammanslutna grupper.

Partier och lokal politik

När jag tar del av statsvetenskaplig litteratur läser jag mig ofta till att svenska politiska partier sägs fylla vissa bestämda funktioner i det politiska systemet. De beskrivs och benämns lite olika. I detta sammanhang väljer jag att formulera funktionerna på följande sätt².

En uppgift är att ta aktiv del i medborgarnas politiska mobilisering genom att partierna ägnar sig åt opinionsbildning eller med andra ord tillhandahåller och propagerar för politisk ideologi som anger har de vill att samhället skall se ut och fungera i olika avseenden.

En annan funktion är att politiska partier ger röst åt olika samhällsgrupper, vilket kommer till uttryck i att de formulerar och för fram samhällsgruppers åsikter och krav. Denna funktion kallas ofta för intresseartikulering.

En tredje funktion är att sammanväga, kombinera och förtydliga de åsikter och krav som förs fram i debatten. Detta benämns ofta för intresseaggregering. Denna uppgift kan också beskrivas som att väga samman olika intressegruppers artikulering till en aggregerad partipolitik.

En fjärde funktion är att rekrytera kandidater till de politiska församlingarna. Detta sker genom nomineringsprocesser.

En femte uppgift är att svara för det politiska beslutsfattandet, vilket ofta sker vid partiernas gruppmöten och vid interna överväganden, dvs. innan politiska frågor kommer upp för behandling i de formellt beslutande församlingarna.

Som jag skrev inledningsvis har de politiska partierna fått allt svårare att fånga upp gruppers och individers värdemässiga intressen. Svårigheterna bottnar enligt det Ulf Bjereld och Marie Demker skriver i boken Den nödvändiga politiken i den individualisering som har ägt rum i vårt samhälle i kombination med den kommunikationsteknologiska utvecklingen med internet och sociala medier. Det gör att partipolitiken av många människor inte alltid ses som en självklar plats för att härbärgera och diskutera lokal politik.

Enligt Bjerelds och Demkers resonemang minskar de politiska partiernas förmåga och legitimitet att artikulera och aggregera olika samhällsgruppers mål och intressen. Därmed tappar partiernas delar av sin funktion att vara ”transportband” mellan människors vardag och det politiska beslutsfattandet. Dessutom säger de att legitimiteten urholkas hos de kandidater som partierna rekryterar och nominerar till de politiska församlingarna. De skriver också att legitimiteten urholkas hos de beslut som fattas i de politiska församlingarna, eftersom dessa beslut i praktiken oftast fattas internt i de politiska församlingarna.

Sammantaget säger de (sid. 50 i boken Den nödvändiga politiken) att de politiska partiernas försvagning innebär:

”att den representativa demokratin upplevs som mindre central som organiserande princip för samhällslivet”.

Vidare säger de:

”Medborgarnas val av parti vart fjärde år blir bara ett av många tillfällen då man väljer saker som skola, ny bil eller vinterkappa. Valet i den representativa demokratin blir ett av många medborgerliga val, inte det val som gör oss till samhällsmedborgare.”

Kommuner och demokrati

Hur kan man då se på denna försvagning av de politiska partierna i det politiska livet för partiernas arbete lokalt i kommuner? Ulf Bjereld och Marie Demker skriver här och var i sin bok (exempelvis på sid. 49) att det inte finns några andra institutioner än politiska partier som kan eller har legitimitet att fylla funktioner att uttrycka och representera olika samhällsgruppers mål och intressen. När jag tar del av sådana tankar tänker jag på kommunerna som jag ser som samhällsinstitutioner som har legitimitet att hantera just intressen. När jag säger hantera så menar just handskas med intressen.

När jag började intressera mig för kommunledningsfrågor i slutet på 1990-talet tog jag till mig ett tänkande att kommuner har fyra grundläggande uppgifter.

I korthet beskrev jag kommuner som:
1) samhällsaktörer med uppgift att sköta infrastrukturella förhållanden
2) tjänsteleverantörer som tillhandahåller tjänster till enskilda medborgare inom främst skola, barnomsorg och äldreomsorg
3) myndighet som hanterar ärenden gällande byggnads-, miljö- och annan lagstiftning och
4) medborgarnas intresseorganisation³.

Det är den fjärde uppgiften som är av intresse här. Ett annat sätt att benämna uppgiften är att kommunen skall vara ett forum för lokal demokrati. Vi skrev också att uppgiften innebär att kommunen skall utgöra ”en arena för att samla och avspegla olika intressen, att diskutera och att fatta beslut” (sid. 28). Bakom sådana här formuleringar ligger föreställningar om de politiska partiernas deltagande som bärare av och hanterare av intressen, men inget hindrar att intressen med andra representationer också kan hanteras. Här följer några ord om detta.

Jag har i en nyligen avslutad studie kunnat se hur en kommun beslutade sig för att installera och därefter hanterade ett kommunalt ledningssystem som innehåller regler för hur lokal politik skall omsättas i handling.⁴ Ledningssystemet förutsätter att det finns politiska partier som lägger fram valmanifest vid val och att de segrande partiernas valmanifest sedan omsätts till kommunpolitik i ett lokalt utvecklingsprogram. Det senare utgör sedan grund för den politik som skall realiseras under den aktuella mandatperioden.

I den här formen hanteras två av de båda typerna av lokal politik som jag talade om ovan. Lokal partipolitik är ett grundläggande inslag i det ledningssystem som kommunen använder sig av. De efter val segrande koalitionsbärande politiska partierna gör sedan om partipolitik till kommunpolitik och genomför sedan kommunpolitiken.

Till detta kan läggas att kommunens i sitt ledningssystem har lagt till ett regelverk med vars hjälp kommunens politiska ledning skall handskas med den typ av lokal politik som jag ovan kallade ej partibundna opinions- och viljeyttringar. Det gör kommunen med hjälp av ett instrument som kallas medborgardialog och som är ”ett verktyg som är till för att stimulera till engagemang och öka möjligheten till delaktighet och inflytande mellan de allmänna valen”, som det står skrivet i
regelverket.

Ett sådant instrument kan jag (med Ulf Bjerelds och Marie Demkers ord) kalla för ett
”transportband” med vars hjälp människors intressen transporteras in i den mer formella politiken.

Kommuner och partier i samverkan för representativ demokrati

Med den här texten vill jag bidra med tankar om hur politiska partier och kommuner kan samverka i syfte att stärka demokratin. Det jag har sett i den aktuella kommunen visar att politiska partier och en kommun kan utgöra samhälleliga institutioner som i samverkan kan medverka till att upprätthålla en representativ demokrati av god kvalitet.

På följande sätt ser mina tankar ut om en sådan samverkansordning:

Politiska partier:

• Deltar aktivt i utformande av de ledningsinstrument som kommunen skall använda sig av för att dels realisera beslutad kommunpolitik, dels engagera och involvera medborgare i det politiska livet med hjälp av exempelvis instrumentet medborgardialog. Att utforma och välja kommunala ledningssystem ser jag som politik, eftersom det handlar om hur man vill att en kommun skall styras.
• Utformar politiska program (valmanifest) inför val, program som skall kunna omsättas i kommunpolitik.
• Tar aktiv del i arbetet med att omforma partipolitik till kommunpolitik efter val.

Kommuner:

• Beslutar och använder ledningsinstrument inklusive instrument för medborgardialog.
• Beslutar och realiserar kommunpolitik.

Var och en av de här punkterna kan detaljeras, vilket jag inte gör här. I stället skall jag säga några ord om hur jag i stora drag ser på den samverkansordning som jag ser framför mig.

Ordningen bygger på att det bland människor i en kommun finns både partipolitik och partipolitiskt obundna intressen. Min övertygelse är att det är bra om de tillsammans formas till kommunpolitik. Denna formeringsprocess äger lämpligen rum i kommunfullmäktige och i nämnder (inklusive kommunstyrelsen). På dessa kommunala arenor har de politiska partierna tillträde via sina förtroendevalda personer. På arenorna används de ledningsinstrument som har beslutats.

Ordningen utgår från ett bejakande av ett representativt demokratiideal. I ordningen ingår också att den representativa demokratin använder sig av ett demokratiideal som kan betecknas som deltagardemokrati eller mellandemokrati beroende på om man betonar deltagandet i sig eller när det sker.

Jag håller med Ulf Bjereld och Marie Demker när de skriver att ”politik är nödvändig för att hantera de motsättningar och skiljelinjer som präglar samhället” (sid 18). Jag håller också med dem när de säger att politiken måste hitta nya uttrycksformer än de som etablerades på 1900-talet.

Om så inte sker ”riskerar vårt samhälle att förlora sin fördelningspolitiska förmåga, tappa sin demokratiska dynamik och reduceras till en teknisk förvaltningsapparat” (sid 18). I denna anda har jag i den här texten utvecklat tankar om uttrycksformer som bygger på att politiska partier och kommuner samverkar.

Det skulle vara intressant att studera hur en sådan samverkansordning skulle kunna se ut i praktiken.

 

Noter

1) Antologin heter Låt fler forma framtiden! (SOU 2015:96)

2) Beskrivningssättet är inspirerat av Ulf Bjerelds och Marie Demkers bok Den nödvändiga politiken utgiven på Hjalmarsson & Högberg Bokförlag 2011

3) Detta sätt att beskriva kommunernas uppgifter uttryckte jag för första gången i boken Kommunchefers chefskap som jag skrev tillsammans med Peter Gustavsson, Sven-Inge Arnell, Örjan Högberg och Robert Jonsson. Boken gavs ut 2002 på förlaget Nya Doxa.

4) Kommunen är Motala och studien finns avrapporterad i boken Kommunledning, lokal politik och demokrati, utgiven 2015 på förlaget Nya Doxa.

Svenska kommuner är viktiga samhällsaktörer. De skall sköta sina uppgifter med god kvalitet och hushålla väl med sina resurser, dvs. vara effektiva. De skall också upprätthålla medborgerlig delaktighet och legitimitet, vilket handlar om demokrati. Kommunerna är föremål för förändringar och utsatta för stora påfrestningar. Kommuners ledningar ställs alltså på stora prov och det gäller inte minst deras politiska ledning som ansvarar för både effektivitet och demokrati.

Det behövs mer kunskap om politiskt kommunledningsarbete. Detta betingas av det jag skrev ovan, men också av förmodade institutionella förändringar i form av en ny kommunallag och reformer till följd av den sittande demokratiutredningen. Det behövs kunskap om hur politiskt kommunledningsarbete går till och kan komma att påverkas av en förändrad kommunallag liksom av det som den snart avgivna demokratiutredningen kommer att leda till. Det behövs mer kunskap också om hur partier och partiföreträdare ser på kompetensfrågor när personer nomineras och väljs till ledande politiska uppdrag i kommuner.

I denna text återfinns några ytterligare tankar om detta.

Bakgrund

Kommunpolitiker har alltid ägnat sig åt ledningsarbete. Fram till mitten på 1900-talet var de inte bara ledande aktörer, de gjorde allt. De utredde vad som behövde göras, de fattade beslut om åtgärder och de genomförde beslutade åtgärder. Sedan dess har den offentliga sektorn vuxit. Kommunerna har blivit större och det har anställts tjänstemän som utför beslutade verksamheter och tar fram beslutsunderlag. Då har kommunpolitiker alltmer kommit att bli just ledande aktörer.

När jag 2001 fick tillfälle att starta och leda ett utbildningsprogram (vilket så småningom tog formen av ett nätverk för lärande om kommuner och kommunledning) för en grupp politiker som hade uppdraget som kommunstyrelseordförande så fick jag lära mig en hel del om vad denna typ av uppdrag kunde innebära. Detta har jag berättat om i ett tidigare blogginlägg (Framtidens kommuner)¹.

Jag fick vidare lära mig att en viss kommunstyrelseordförandes ledningsarbete hade stora likheter med andras, vilket jag uppfattade hade att göra med kommunernas institutionella grundvalar. Till dem hör att det i kommuner skall finnas politiska församlingar, bland annat kommunfullmäktige och kommunstyrelse. Arbetet relaterat till sådana församlingar måste ledas. En annan grundval är att det som sker i och runt omkring dessa församlingar bygger på att kommuninnevånare väljer vilken politik som skall styra kommunerna och det sker vid allmänna val. Institutionaliseringen baseras framför allt på kommunallagen, men även på så kallade speciallagar som styr verksamheter av olika slag.

Institutionaliseringen bottnar också i etablerade föreställningsvärldar som inte är lagstadgade utan spridda som trovärdiga recept via bland annat skrifter utgivna av och aktiviteter anordnade av Sveriges kommuner och landsting (SKL). Till institutionaliseringen hör också den spridning av erfarenheter och dylikt som äger rum mellan kommuner liksom allmänt etablerade ”recept på hur samtidens organisationer bör utformas, styras och ledas”² vare sig de kommer till uttryck i skrift eller sker mun till mun via ”benchmarking”, dvs. aktiviteter som går ut på att finna och sprida lösningar på skilda ledningsproblem.

Politiskt kommunledningsarbete grundas alltså både på nationell reglering via främst kommunallagen och på nationella/internationella föreställningar spridda via skrifter, utbildningsaktiviteter och annan mänsklig kommunikation liksom naturligtvis också på lokalt etablerade föreställningar. Präglandet sker över tid. Om man – som jag – är intresserad av hur detta ledningsarbete formas så finns det anledning att intressera sig för vad det är för tänkande som gör att institutionaliserade förhållanden av betydelse för kommuner och deras ledning består respektive förändras. I det följande skall jag helt kort uppmärksamma förhållanden som jag ser som relevanta.

Förhållanden av betydelse för politiskt ledningsarbete i kommuner

Ny kommunallag

Hur kommuner leds regleras av kommunallagen som i sin senaste version togs i bruk 1992. Den har då och då kompletterats och förändrats precis som lagar många gånger gör. Nyligen har den blivit föremål för en genomgripande översyn vilket har kommit till uttryck i betänkandet En kommunallag för framtiden som överlämnades till regeringen i mars 2015 (SOU 2015:24). Vad finns det då för lagändringsförslag i betänkandet som påverkar politiskt ledningsarbete i kommuner? Och vad grundas de på för idéer?

De ovan nämnda grundvalarna består naturligtvis. Det föreslås vissa justeringar inom ramen för dem. En sådan är att kommunfullmäktige skall få besluta att kommunstyrelsen skall kunna fatta beslut om förhållanden som rör andra nämnders verksamhet. En tanke bakom denna förändring är att den skall leda till förbättrad styrning och samordning, vilket anses kunna leda till ökad effektivitet och lägre kostnader.

En annan förändring är att försök med majoritetsstyre skall ske under mandatperioden 2018-2022. Tanken med det är att försöka vitalisera demokratin. Ett tredje förändringsförslag som har att göra med organisation och styrning är att fullmäktige skall anta program för styrning och uppföljning av inte bara egenregiverksamheter utan också av externt drivna verksamheter. Detta förslag motiveras av både insyns- och effektivitetsskäl.

En fjärde nyordning i kommunallagen föreslås bli att kommundirektörsfunktionen skall regleras både i kommunallagen och i enskilda kommuner. Detta förslag anser utredningen skall leda till ökad transparens, både externt mot omgivningen och internt i respektive kommun. En ökad transparens i dessa avseenden anses skapa ökad tydlighet vad gäller uppgiftsfördelningen mellan kommunstyrelsen (och inte minst då dess ordförande) och kommundirektören.

De här förslagen till förändringar i kommunallagen rör organisations- och styrningsförhållanden sompåverkar politiskt ledningsarbete i kommunerna.

Medborgerliga och partimässiga förhållanden

Regeringen tillsatte sommaren 2014 en Demokratiutredning (Dir. 2014:111) med uppgift att analysera behovet av och utarbeta förslag till åtgärder för att öka och bredda engagemanget inom den representativa demokratin och för att stärka individens möjligheter till delaktighet i och inflytande över det politiska beslutsfattandet mellan valen. ³Uppdraget skall redovisas senast den 15 december 2015, dvs. ganska snart.

Den här utredningen torde med stor sannolikhet komma att lägga förslag som leder till förändrade förutsättningarna för politiskt ledningsarbete i kommuner. Utredningen skall nämligen belysa det minskade engagemanget inom de politiska partierna och därvid bedöma behovet av åtgärder som kan möta de demokratiutmaningar som ett minskat intresse för partipolitiskt engagemang kan leda till ⁴. Utredningen skall vidare uppmärksamma formerna för deltagardemokratiskt inflytande mellan valen, ungas inflytande liksom medborgerlig förslagsrätt i kommun- och landstingsfullmäktige.

Utredningen har vidare i uppgift att studera medborgardialog och andra former av medborgarinflytande samt villkoren för de förtroendevalda.

Utredningens uppdrag rör två viktiga förhållanden för politiskt ledningsarbete. Det ena gäller mandatmässiga förhållenden. I allt ledningsarbete är mandat viktigt. Mandat får man i politiska sammanhang genom att vara förtroendevald. Förtroende får kommunpolitiker från medborgare vid val till fullmäktige och från partier vid val till nämnder och styrelser. Med sviktande partipolitiskt engagemang riskerar partiers legitimitet bli svagare, vilket kan påverka förtroendevaldas mandat.

Demokratiutredningens uppdrag kan för det andra leda till att nya sätt att kommunicera med medborgare växer fram, sätt som ersätter de traditionella vägarna via politiska partier. Om så sker så innebär det nya inslag i politiskt ledningsarbete.

Ledningsideal och ledningsinstrument

Förslaget till ny kommunallag kan precis som de förslag som ska lämnas av Demokratiutredningen komma att påverka kommuners politiska ledningsarbete och leda till att nya ordningar kan behöva etableras och kanske också uppstår. Som jag skrev tidigare så etableras ledningsordningar via det jag med Kjell Arne Røviks ord benämner som ”receptspridning”, dvs. spridning av ledningsideal från etablerade auktoriteter, exempelvis SKL (Sveriges kommuner och landsting) och konsultföretag.

I många kommuner har företagsinspirerat ledningstänkande etablerats. Tänkandet benämns ofta för New Public Management och tar sig uttryck på olika sätt, både som språkbruk och som ledningsinstrument. Olika delar av tänkandet etableras i olika kommuner och blir då ideal i bemärkelsen något som skall gälla. Mycket tyder på att de ledningsideal som ibland sammanfattas som NPM består även om de är förknippade med motsägelser, komplexitet och paradoxer.⁵

En typ av ledningsinstrument som på senare tid mer och mer verkar attrahera kommuner är medborgardialog som är ett instrument som används för att både engagera medborgare och hämta in synpunkter på frågor som politiska församlingar vill ha reaktioner på. Det är ett instrument som också demokratiutredningen skall intressera sig för. SKL har ägnat mycket energi åt instrumentet.

Man har medverkat till att skrifter har tagits fram och man anordnar utbildning. Från SKL sägs att medborgardialog skall användas av just nämnder för att införskaffa underlag för deras beslutsfattande. Det är alltså ett instrument som ingår i det politiska ledningsarbetet.

 

Kunskapsbehov gällande kommunpolitikers ledningsarbete

När jag tar del av förslaget till ny kommunallag, de förhållanden som uppmärksammas av demokratiutredningen och vad jag själv har sett empiriskt och läst mig till när det gäller ledningsideal och ledningsinstrument i kommuner så ser jag att det finns skäl att uppmärksamma frågor om kommunpolitikers ledningsarbete. Det finns behov av kunskap för att möta den typ av förändrade förutsättningar som jag helt kort har belyst ovan. Jag delar in behoven i två delar.

Behov av kunskap om det kommunpolitiska ledningsarbetet

Jag tycker mig se att politiskt kommunledningsarbete verkar bli alltmer kommunikativt och då i tre avseenden.

För det första har kommuner i allt högre grad kommit att ledas av koalitioner. Då måste politiska kommunledare kommunicera om politik och det gör man dels i samband med val då koalitioner etableras, dels löpande under mandatperioder då förhandlingar behöver ske rörande politiska viljor.

Detta är i sak inget nytt. Det nya är att det blir allt vanligare med koalitioner och att de många gånger skapas mellan partier vars politik för en utomstående kan tyckas vara svåra attförena. Jag är nyfiken på vad koalitionskommunicerande innebär i ledningshänseende.

För det andra har jag en bild av att kommuner använder sig av kommunikativa och dialogpräglade styrningsideal.⁶ Jag har noterat att det förekommer att man styr inte bara med dokument som anger vilka mål som skall uppnås med styrningen. Man skapar dialoger där också ledande tjänstemän medverkar i arbetet med att formulera mål. Sådana styrningsordningar ställer krav på att kunna arrangera och handskas med kommunikativa processer.

Hur kan sådant politiskt ledningsarbete gå till? Hur vanligt är det?

För det tredje verkar det bli allt vanligare att i det politiska ledningsarbetet använda sig av medborgardialoger som instrument för att både skapa delaktighet och inhämta information, något som jag kommenterade ovan. Vid denna typ av ledningsarbete handlar det, såvitt jag förstår, både om att handskas med medborgardialoginstrument och om att agera vid dialoger.

Jag är även här nyfiken på hur ledningsarbetet närmare går till liksom på vilka tankar som finns hos ledande aktörer i kommuner när det gäller de reformförslag som demokratiutredningen kommer att presentera inom kort.

Behov av kunskap om hur man ser på kompetensfrågor relaterat till ledande politiska uppdrag i kommuner

När jag har studerat och pratat med ledande kommunpolitiker har jag inte kunnat låta bli att fundera på vad som krävs i kompetenshänseende av dem. Kommuner är stora och komplexa organisationer, vilket kan tyckas kräva professionell ledning.⁷ Samtidigt säger lekmannaidealet att vem som helst skall kunna påta sig förtroendeuppdrag i kommuner.

Här står alltså två ideal mot varandra: ett lekmannaideal mot ett proffsideal ⁸. Hur handskas man i kommuner med denna problematik? Jag har också flera gånger funderat över hur det går till när personer väljs till ledande uppdrag i kommuner. I några kommuner har jag hört att styrande för vilka personer som tilldelas uppdraget som kommunstyrelseordförande är facklig bakgrund. I andra kommuner har jag hört att nomineringsarbete till nämnduppdrag styrs av sådana faktorer som ålder, kön och etnisk bakgrund.

Det verkar ibland som om krav på det aktuella uppdraget inte analyseras i nämnvärd grad. Detta står i stor kontrast till hur kommuner handskas med rekrytering av chefer. Under åren 2006 till 2008 studerade jag hur kommunchefer rekryterades i tre kommuner.⁹ Jag kunde då notera att det lades ner mycket tid och energi på kravspecifikations- och urvalsarbete. Bara konsulters medverkan kostade mer än en kvarts miljon kronor per rekrytering.

Jag har sett att det kan anordnas en hel del utbildning för förtroendevalda personer i kommuner. Det sker framför allt direkt efter val, vilket inte är så konstigt. Utbildningen handlar då mer om politiska uppdrag i allmänhet. Jag har också noterat att SKL anordnar en hel del utbildning relaterat till sakområden.

Det jag inte har sett förekomma är diskussioner och lärandesyftande aktiviteter kopplat till olika typer av ledande politiska uppdrag i kommuner såsom nämndordförande, oppositionsråd och dylikt.

 

Noter

1) Det kunskapsbildande arbete som ägde rum i utbildningsprogrammet/nätverket resulterade i en bok med titeln: Kommunstyrelseordförande – kommunledare med politisk förankring. Boken gavs ut 2003 på bokförlaget Nya Doxa.

2) Citatet är hämtat från boken Managementsamhället – trender och idéer på 2000-talet, skriven av Kjell ArneRøvik (2007, sid. 12). I boken finns en utförlig genomgång om just trender och idéer om samtidens organisationer.

3) Utredningen har tagit fram ett antal forskarrapporter som är tillgängliga på utredningens hemsida.

4) Den här problematiken belyses i en av Demokratiutredningens underlagsrapporter, nämligen Partierna och demokratin efter medlemsnedgången och är författad av Magnus Hagevi och Karl Loxbo (2015).

5) Detta konstaterar Niklas Wällstedt och Roland Almqvist i en artikel i en särskild utgåva av tidskriften Scandinavian Journal of Public Administration (2015: [19]2) i vilken intresset riktas mot frågan om det finns trender som är på väg att ersätta New Public Management (NPM). Artikeln heter From ’either or’ to both and’: Organizational management in the aftermath of NPM.

6) Jag har skrivit en del om detta i boken Kommunledning, lokal politik och demokrati utgiven på Nya Doxa 2015.

7) Det finns en hel del skrivet om komplexiteten, se bland annat antologin Offentlig sektor och komplexitet. Om hantering av mål, strategier och professioner redigerad av Petra Adolfsson och Rolf Solli. Den är utgiven av Studentlitteratur 2009.

8) I en annan av Demokratiutredningen underlagsrapporter – De policyprofessionella och demokratins framtid –diskuterar Christina Garsten framväxten av en kategori politiska makthavare som benämns de policyprofessionella som är anställda för att arbeta med politik. I vissa kommuner återfinns politiska sekreterare som exempel på denna kategori. Deras arbete kan medverka till ökad professionalisering av det politiska ledningsarbetet i kommuner vilket jag har sett i den studie som redovisas i den nyss nämnda boken Kommunledning, lokal politik och demokrati (Nya Doxa 2015).

9) Studien publicerades i boken Kommunchefer blir till (Nya Doxa 2009) och handlar om hur det går till när kommunchefsjobb blir som de blir.

När jag i början av 1970-talet tog mina första steg i organiseringsvärlden fick jag först lära mig uppträda som organisationsexpert, dvs. som en person som förväntades veta hur verksamheter skall organiseras. Vid den här tiden kom ett tänkande från USA till Sverige som kallades Organizational Development (OD) och som på svenska benämndes organisationsutveckling (OU). Tänkandet sågs som ett alternativ till det gängse tänkandet bland organisationsutredare som såg som sin uppgift att vara just experter på organisationsstrukturfrågor. I debatten sågs alternativen enkelt uttryck som en fråga om struktur respektive process. I OU-världen var det frågor om organisationers utveckling som var viktiga. De av oss som ansåg oss vara verksamma som organisationskonsulter såg oss ofta antingen som expertkonsulter eller som processkonsulter.

Det skrevs en del om OD och OU. Jag minns att vi läste och diskuterade böcker och skrifter av exempelvis Edgar Schein¹, Chris Argyris & Donald Schön² och Wendel French³ & Cecil Bell. Centralt i tänkandet bakom OU var att använda demokratiska och humanistiska värderingar vid organisatoriskt utvecklingsarbete. Ambitionen var också att stärka människors effektivitet och självstyre i arbetet. Det senare betonades i en rörelse som kom att kallas Aktionsforskning, som, enligt min förståelse, för det första förenar vetenskapligt kunskapsbyggande med praktiskt förändringsarbete. För det andra fanns det också en medveten ambition att främja arbetsvillkoren för de anställda. I slutet på 1960- och början på 1970-talet bedrevs ett intensivt utvecklingsarbete inom det arbetsorganisatoriska området i Sverige, i vilket SAF, LO och TCO var inblandade. Det gjordes försök med självstyrande grupper, minns jag. Det här var vid en tid då det fanns tankar om att från politiskt håll demokratisera arbetslivet, vilket i slutet på 1970-talet ledde till lagstiftning vad gäller bland annat medbestämmande och arbetsmiljö.

Organisationer lever

Man kan i efterhand säga mycket om OU och mycket har också skrivits. Det finns ett inslag som för mig har stannat kvar i mitt tänkande och det är att betrakta organisationer som dynamiska företeelser. I OU-sammanhang var det självklart att tala om organisatoriskt utvecklingsarbete och om organiseringsprocesser och processkonsultation. Samtidigt var det och är det fortfarande viktigt att uppmärksamma strukturfrågor.

Att se organisationer både som struktur och som process är viktigt vid såväl faktisk organisering av verksamheter som vid undervisning och forskning. Framväxten av nyinstitutionell teori med sitt sätt att tänka om organisationer som institutioner som uppstår, förändras och försvinner tar fasta på tidsdimensionen vid betraktande av organisationer⁴.

De här tankarna leder mig in på en nyss avslutad studie av ett organisatoriskt utvecklingsarbete, i vilket jag hade tillfälle att uppmärksamma ett händelseförlopp i en kommun under fem år⁵. Studien bestod i årliga regelbundet återkommande intervjuer med i stort sett samma tjugo personer varje gång. Personerna innehade olika typer av ledande positioner i kommunen. Grundfrågorna var samma två vid varje tillfälle: Hur fungerar det att realisera lokal politik med hjälp av ett lokalt ledningssystem? Hur handskas lokala politiker med arbetet med att realisera politik med hjälp av ledningssystemet? Frågorna applicerades på olika ledningsförhållanden.

Det här var ett sätt att fånga människors berättelser i nutid av tänkande och handlande relaterat till de förhållanden som jag var intresserad av. Det var också ett sätt att fånga berättelser om ledningsförhållanden som förändrades över tid. Det som gjordes i studien kan karaktäriseras som att forska i realtid över längre tid. Min ursprungliga tanke var att följa händelseförloppet vid tre tillfällen; våren 2011, våren 2012 och hösten 2012. När jag hade gjort den andra studien våren 2012 var min nyfikenhet på vad som skulle komma att hända så stor att studien utvidgades till att så småningom innefatta hela mandatperioden.

Möjligheter

Det här sättet visade sig skapa flera möjligheter.

För det första skapade det en möjlighet att öppet och nyfiket utforska det jag intresserade mig för, i vilket ingick att vara beredd på att ta hand om oväntade iakttagelser. Vid ett tillfälle när jag höll på med mina intervjuer upplevde jag att jag var ute på en upptäcktsresa. Min känsla bottnade i att jag överaskades av oväntade berättelser, som jag inte bara kunde ta till mig utan också använda vid min fortsatta resa, dvs. vid kommande intervjuer. Jag erinrade mig då ett metaforpar från den tid då jag var doktorand. Den ena metaforen var att se ”forskaren som resenär” och den andra att betrakta ”forskaren som en malmletare”. När jag tittade närmare på det jag mindes så kom det från en bok⁶ om forskningsintervjuer och där malmletarmetaforen används som ett förhållningssätt som innebär att söka efter en bestämd kunskap, medan resenärmetaforen avser ett förhållningssätt som innebär att låta sig överaskas av oförutsedd kunskap utifrån en ambition att öppet söka sig fram i okända miljöer och utan karta.

Metaforerna representerar skilda syn på kunskap, där malmletarmetaforen är utryck för en syn på kunskap som något givet och från människan fristående, medan resemetaforen ser kunskap som något som finns i människans livsvärld och som därigenom är relaterat till människan. Den senare kunskapssynen använder jag mig av som samhällsvetare. Den studie som jag har varit med om har gjort det möjligt att komma nära människor, eftersom jag fick möjlighet att samtala med i stort sett samma människor varje år. På så sätt utvecklades förtroendefulla relationer i vilket ingick att få del av de intervjuades tänkande och hur det förändrades utifrån det de hade varit med om i sina respektive livsvärldar såsom varande ledande aktörer i kommunen.

Den valda ansatsen kom att innebära att var och en av de årsvisa omgångarna med intervjuer och dokumentstudier påverkades av det jag hade sett vid tidigare gjorda nedslag. På så sätt kom hela studien att planeras successivt, vilket i sig var spännande och blev en viktig del av upptäcktsresandet.

I efterhand kan jag sammantaget säga att det valda angreppssättet medförde att jag kunde se hur kommunens ledningsordning förändrades över tid. Det hade jag inte kunnat göra på kortare tid. Jag kunde också få inblickar i hur arbete med att över tid omsätta partivisa valmanifest till majoritetspolitik förändrades från ett val till ett annat.

En andra möjlighet var att mina årliga iakttagelser och reflektioner kunde tas om hand bland människor i den studerade organisationen. Denna möjlighet betingades av att jag varje år sammanställde det jag fick höra vid gjorda intervjuer och tog del av i form av skriftliga dokument. Det gjorde jag för att teckna ner mina iakttagelser och reflektioner när de i tiden var nära de händelser som jag intresserade mig för. Min första årsvisa sammanställning delgav jag den person som var min kontaktperson, vilken i sin tur delgav den till den beredning till kommunfullmäktige som på fullmäktiges uppdrag hade i uppdrag att följa arbetet med hur olika ledande organ i kommunen arbetade med det ledningssystem som kommunen tog i bruk 2011. Denna ordning kom sedan att upprepas vid kommande tillfällen. Jag kunde notera att kommunen använde sig av mitt material för att förändra delar av sitt ledningssystem.

På så sätt kom den gjorda forskningen till användning under arbetets gång. Detta skedde utan att det vare sig fanns en önskan från kommunen eller en ambition från min sida att med hjälp av studien medverka till utveckling av kommunens ledningsarbete. Med andra ord stod jag fri i mitt forskningsarbete samtidigt som kommunen stod fri i sitt arbete med att sköta sitt ledningsutvecklingsarbete. Detta är en ordning som tilltalar mig vid samverkan mellan praktik och forskning.

En viktig förutsättning för att kunna tillvarata de här båda möjligheterna är att samhällsvetenskaplig forskning kan få ta tid. Det måste finnas tålamod och uthållighet och då inte bara hos forskare utan också och kanske framför allt hos forskningsfinansiärer. Under den tjugoåriga period som jag har befunnit mig i vetenskapssamhället tycker jag mig ha sett en utveckling som har minskat möjligheterna till uthållighet. Min upplevelse är att detta bottnar i två omständigheter. Den ena är att samhällsvetenskaplig forskning har blivit allt mer styrd av ambitioner att nå bestämda önskvärda resultat. Malmletarmetaforen verkar dominera som ett ideal. Den andra omständigheten är att forskning – liksom mycket annat i vår tillvaro – verkar ha blivit allt kortsiktigare med krav på snabba resultat.

Till min glädje noterar jag att Vetenskapsrådet i sin rapport Vägval för framtidens forskningssystem⁷ säger att man avser att satsa mer på fri forskning och forskarinitierad forskning genom att omfördela medel till det så kallade fria projektbidraget samtidigt som man argumenterar för att ytterligare medel tillförs från regeringen med sådana ambitioner.

NOTER

---

¹Schein, E. H. (1969) Process Consultation: It’s Role in Organization Development. Reading, MA: Addison-Wesley.
² Argyris, C. & Schön, D. A. (1974) Theory in Practice: Increasing Professional Effectiveness. San Francisco: Jossey Bass
³ French, W. L. & Bell, C. H. (1978) Organization Development – behavioral science interventions for organization improvement. Englewood Cliffs, N.J.: Prentice Hall.
⁴ Om detta kan man läsa i ett bokkapitel: Czarniawska, Barbara (2008) How to Misuse Institutions and Get Away with it: Some reflections on Institutional Theory(ies). In Greenwood RoyStone, Christine Oliver, Kerstin Sahlin & Roy Suddaby (red.): The SAGE Handbook organizational Institutionalism. London: Sage. En annan bok som behandlar ämnet är: Eriksson-Zetterkvist, Ulla (2009) Institutionell teori – idéer, moden, förändring. Malmö: Liber.
⁵ Studien har publicerats i boken Kommunledning, lokal politik och demokrati och är utgiven på Nya Doxa.
⁶ Boken heter Den kvalitativa forskningsintervjun och skrevs av Steinar Kvale. Den utgåva som jag använde mig av gavs ut 1997 på Studentlitteratur. I boken diskuteras forskaren som intervjuare som agerar som malmletare respektive som resenär.
⁷ Rapporten publicerades i september 2015 och utgör ett underlag för en bred diskussion om forskningens betydelse och hur den bäst bedrivs och finansieras. Den utgör också ett inspel till den kommande forskningspolitiska propositionen.

När jag publicerar det här inlägget är det i stort sett ett år sedan det senaste valet i Sverige. Under året har det varit gott om diskussioner när det gäller hur man kan få till stånd ett fungerande regeringsarbete. Inför valet gjordes regeringsförmåga till en valfråga. Efter valet och under hela våren och sommaren 2015 har kritiska röster hörts om regeringsduglighet. Så även i början av hösten, bland annat i samband med regeringens beslut om vad som skall hända med Ojnareskogen på Gotland.

Det ligger i sakens natur att regeringsarbete sätts på prov efter val. Då sker ofta förändringar vare sig det är koalitionsskifte eller inte. Det kan vara fråga om att ny politik skall etableras liksom om att personskiften sker på ledande politiska poster.

Under våren 2015 avslutade jag en studie av hur politik omsätts i handling med hjälp av ett ledningssystem i en kommun (Motala)¹. Jag fick då tillfälle att iaktta vad som hände ledningsmässigt efter valet 2014 och jag kunde inte låta bli att reflektera över detta i skenet av det som jag tyckte mig kunna iaktta efter riksdagsvalet. Jag såg paralleller.

I min studie följde jag arbetet med att realisera politik under en dryg mandatperiod; från det att ett nytt ledningssystem togs i bruk i samband med valet 2010 till och med valet 2014. Ledningssystemet, som kallas för LedMot, togs fram mot bakgrund av gjorda erfarenheter från mandatperioden 2006 till 2010. På så sätt har den gjorda studien hämtat intryck från tre mandatperiodskiften.

Några iakttagelser

I den gjorda studien fick jag höra att de partier som bildade kommunledning efter valet 2006 (M, FP, C, KD och MP) inte ansåg sig ha förfogat över instrument med vars hjälp de kunde realisera sin politik. Därför bestämdes det, och då i politisk enighet, att ett ledningssystem skulle utvecklas och att systemet skulle vara just ett instrument för att realisera kommunledningspolitik. Ett sådant system utvecklades och togs i bruk efter valet 2010. Vid valet fick kommunen en ny politisk ledning bestående av (S, MP och V). Denna partikoalition utarbetade ett par månader in på 2011 ett Lokalt Utvecklingsprogram (LUP) i vilket koalitionens långsiktiga politik beskrevs. Detta skedde helt i enlighet med reglerna i ledningssystemet LedMot. Parallellt med detta bemannades den politiska ledningsorganisationen. Efter detta har den politiska ledningen använt sig av kommunens ledningssystem i avsikt att realisera sin politik. Detta pågick under åren 2011-2014 varvid den politiska styrningen blev allt tydligare, enligt mina iakttagelser.

Av den gjorda studien tycker jag mig kunna konstatera att den koalition som utgjorde kommunens politiska ledning verkar ha behövt göra tre saker för att få ordning på sitt ledningsarbete. För det första tycks det ha varit viktigt att de partier som ingick i koalitionen enades om vad man ville politiskt så att det skapades en politik som skulle kunna realiseras. Det kallar jag att ordna politiken. För det andra tyckte jag mig se att det var viktigt att partierna enades om hur de skulle organisera och bemanna sig för ledningsarbetet. Det kan benämnas som att ordna den politiska ledningsorganisationen. För det tredje var det viktigt att de styrande partierna förfogade över och använde sig av instrument för att realisera sin politik, vilket jag kallar att ordna den politiska styrningen.

När det gäller det förstnämnda – att ordna politiken – fick jag ett intryck av att det i den aktuella kommunen inte var lika enkelt att göra det efter valet 2014 som efter valet 2010. Det hade, enligt min förståelse, att göra med ändrade mandatförhållanden. Efter valet 2010 kunde S och V tillsammans utgöra kommunens politiska ledning (vilket de hade erfarenhet av sedan tidigare mandatperioder), eftersom de tillsammans hade majoritet i kommunfullmäktige. De här båda partierna valde att ta med MP i ledningen som ett sätt att säkerställa majoritet inför kommande val. Detta var kanske klokt tänkt. Vid valet 2014 uppnådde nämligen inte S och V egen majoritet.  S förlorade tre mandat (från 26 till 23), V behöll sina fyra mandat och MP ökade ett mandat (från 2 till 3 mandat). Dessa tre partier fick alltså 30 mandat av de 57 som finns i kommunens fullmäktigeförsamling. Den här mandatfördelningen innebar att de tre partiernas styrkeförhållanden förändrades. S blev beroende av inte bara V utan också av MP.

Det som hände i den studerade kommunen när det gäller att enas politiskt i en koalition gav inte upphov till särskilt högljudda diskussioner, i alla fall inte sådana som nådde mig under våren 2015. Bland de regerande partierna S, MP och V tycktes man vara nöjd med den ordning man hade skapat med ”listor” som ett sätt att påminna varandra om vad man hade sagt till väljarna inför valet hösten 2014. Det skapades en ”stor lista” som innehöll alla politiska intentioner som de här partierna hade gått till val på lokalt i Motala. Det fanns en ”liten lista” som innehöll partivisa politiska intentioner som man såg som svåra att bli överens om. En oppositionsföreträdare tyckte vid en intervju i februari 2015 att det nya Lokala Utvecklingsprogrammet (LUP) för åren 2015-2018 var mer allmänt hållet är den version som hade gällt för perioden 2011-2014. Den var så allmänt hållen att ”även vi i oppositionen kunde ställa oss bakom den”, berättade personen ifråga för mig och tillade att han hade hört att det skulle komma mer konkretion i kommande styrdokument.

På riksplanet var det betydligt mer ljud i källan, både inför valet 2014 och efter valet. Till saken hör att vid valrörelsen 2010 valde först S och MP och sedan S, MP och V att definiera sig som tre partier som sa sig vara beredda att samverkan vid en valseger. Detta upprepades inte vid valrörelsen 2014. Då valde man att uppträda var och en för sig. Det socialdemokratiska partiet ansåg sig dessutom vara beredd på samverkan – Stefan Löfven talade om den ”utsträckta handen” – med partier över blockgränserna, vilket allianspartiernas företrädare med dåvarande moderatledaren Fredrik Reinfeldt i spetsen sa blankt nej till. I stället argumenterade moderatledaren för vikten av att tala om för väljarna hur man såg på regeringsbildandet. Fredrik Reinfeldt pratade också om vikten av att vara förberedd.²

När det gäller det andra som behövde göras ledningsmässigt – att ordna den politiska ledningsorganisationen – så noterade jag att frågan om den aktuella kommunens politiska organisation betraktades som en långsiktig fråga som inte skulle göras om vid val. Så beskrevs organisationsfrågan i det ledningssystem som man hade antagit politiskt. På så sätt uppfattade jag att organisationsstrukturen inte sågs som ett instrument med vars hjälp parti- eller koalitionspolitik skulle kunna realiseras. Det som återstod att göra inom organiseringsområdet var att bemanna den politiska organisationen med politiker. Vad som styrde denna process har jag inte närmare studerat. Jag anar, när jag jämför den bemanning på nämndordförandeposter som gjordes 2010 med den som gjordes 2014, att viss hänsyn verkar ha tagits till vilka personer som var tillgängliga och vad de hade för ledningsmässiga bakgrunder. Jag noterade efter valet 2010 att Motala kommun för första gången införde en ordning med politiska sekreterare. Det hade inte funnit tidigare. Det visade sig i studien att detta på ett markant sätt förstärkte de tre koalitionspartiernas ledningskapacitet. Det tillkom fyra personer (två från S och en från vardera MP och V) som visserligen på deltid men likväl kunde inta en aktiv roll i arbetet med att omforma koalitionens politik till styrning i kommunen. Noterbart var att kapacitetsförstärkningen utgjordes av några personer med stor erfarenhet av ledande politiskt arbete i kommuner.

Vad som hände på riksplanet i samband med att regeringen Löfven bildades har jag för lite inblick i för att kunna uttala mig om. Jag nöjer mig med att notera att det uppdagades att Åsa Romson som varande vice statsminister inte leder regeringens sammanträden vid de tillfällen då statsministern är frånvarande. Denna ordning gjordes till föremål för en anmälan till konstitutionsutskottet, eftersom den ansågs bryta mot praxis.

När det sedan gäller det tredje som jag uppfattade som något viktigt i samband med val – att ordna den politiska styrningen – så hade Motala kommun vid valet 2010 precis bestämt sig för att använda ledningssystemet LedMot. Det hade beslutats i politiskt samförstånd så det var med andra ord inget som just den aktuella koalitionen själv hade valt. Hur som helst så tog denna majoritet itu med arbetet med att använda sig av systemet, vilket inte var något som skedde av sig självt. Först la man ner stor möda på att få systemet att fungera som det var tänkt. Det var ju ett nytt system för alla och många människor i kommunen behövde lära sig det. Så småningom fylldes olika delar av ledningssystemet med majoritetens politik. Det tog ett par år. I slutet på mandatperioden 2011-2014 hade användandet av systemet börjat fungera på ett tillfredsställande sätt, enligt vad jag hörde. Då kunde en tredje fas i systemanvändandet ta vid; en fas som innebar att innehållet i den politiska styrningen inte bara påverkades av den politiska delen av kommunens ledning utan också av ledande tjänstemän. Detta skedde vid så kallade dialogseminarier då tänkt politik gjordes till föremål bland tjänstemän innan den beslutade och omsattes till styrinstrument.

På regeringsplanet omsätts politik via både regeringsbeslut och riksdagsbeslut. Det senare har inte visats sig vara så lätt vid den mandatfördelning som finns i riksdagen. Regeringen tvingades börja regera på en annan politik än den egna. Detta blev så småningom ohållbart, vilket ledde fram till den så kallade decemberöverenskommelsen. Den kan ses som ett instrument med vars hjälp det politiska koalition som kan bilda den största majoriteten också skall få regera.

Några funderingar

Jag tycker mig alltså ha sett att den politiska koalition som skall regera en kommun efter ett val kan behöva göra tre saker: ordna politiken, ordna den politiska ledningsorganisationen och ordna den politiska styrningen. Detta innebär förändringar i större eller mindre grad vad gäller ledning av kommunen. Hur kan då förändringar av detta slag karaktäriseras?

Ett sätt bygger på ett tänkande som jag kom i kontakt med i slutet på 1990-talet. Jag minns tänkandet utifrån att det representerade tre förändringssätt – regelstyrda, målstyrda respektive lärandestyrda förändringar – som uttrycktes med hjälp av tre metaforer som förmodligen hjälpte mig att minnas dem, nämligen ”dynamit”, ”bälg” respektive ”självdrag”³. Förändringssätten kan sammanfattas på följande sätt:

• Vid regelstyrda förändringar är förändringsinnehållet, dvs. vad som skall förändras, givet utifrån fattade beslut. En sådan förändring har ett givet innehåll. Det finns inget utrymme för delaktighet i den meningen. Härav dynamitmetaforen. Förändringen styrs i stället av regler avseende hur den skall gå till.  
• Målstyrda förändringar styrs med hjälp av mål och budskap. Bälgmetaforen uttrycker att förändringar underblåses av just detta.
• Lärandestyrda förändringar har öppna innebörder och riktningar. Självdragstanken bottnar i en idé om att förändringar underlättas av just öppenhet.

När jag använder mig av de här tre sätten att betrakta styrning av förändringar så gör jag följande reflektioner över arbetet med att organisera politiskt ledningsarbete efter val i den studerade kommunen.

Arbetet med att ordna politiken efter valen 2010 och 2014 i Motala kommun verkar, som jag uppfattar det, ha skett på ett sätt som kan karaktäriseras som representerande en målstyrd förändring även om det fanns inslag av regelstyrning. Innehållet i förändringen, dvs. arbetet med att forma innehållet i politiken, styrdes av de mål och budskap som hade uttryckts i de politiska manifest som de blivande koalitionspartierna hade gått till val på. I den politiska beredning där arbetet ägde rum ingick det för de personer som representerade partierna att argumentera för sina politiska budskap. Innehållet i arbetet med att ordna politiken efter val styrdes alltså av mål. Hur ordnandet gick till styrdes av regler i kommunens ledningssystem (LedMot) som angav hur det efter val skulle utarbetas ett Lokalt utvecklingsprogram (LUP) innehållande den politik som skulle gälla under aktuell mandatperiod. Kommunfullmäktige utfärdade också direktiv för den parlamentariska beredning som skulle utarbeta LUP. Detta är uttryck för metodstyrning.

Arbetet med att ordna den politiska ledningsorganisationen skedde också utifrån en kombination av regel- och målstyrning, som jag har förstått det. Regelstyrningen handlar om att det i ledningssystemet LedMot finns regler för hur den politiska organisationen skulle se ut i form av politiska församlingar. De reglerna utgjorde utgångspunkter för bemanningen av den politiska ledningsorganisationen. Hur bemanningen gick till har jag, som sagts ovan, inga inblickar i. Jag antar dock att detta skedde mer utifrån budskap än utifrån regler. Budskapen består då i hur man ville att politiken skulle handhas av personer ledningsmässigt.

Arbetet med att ordna den politiska styrningen kännetecknas, enligt min förståelse, av en kombination av regel- och lärandestyrning. Regelstyrningen handlar om att ledningssystemet består av just regler för hur kommunen skall styras. Användandet av ledningssystemet förutsatte lärande, vilket gör att det kan ses som lärandestyrt. Intressant att notera är hur regel- och lärandestyrningen påverkade varandra. I början av mandatperioden 2011-2014 var ledningssystemet nytt och då behövde det läras ut så att det kom till användning på avsett sätt. Då dominerade regelstyrningen. Vartefter systemet användes år efter år så upptäcktes briser i det. Då kom lärandestyrningen att bli viktig.

Sammantaget tycker jag mig ha sett följande när det gäller hur den studerade kommunens ordnade sitt ledningsarbete efter valen 2010 och 2014:

• Ordnandet av en politik målstyrdes av politiska manifest och regelstyrdes av regler i kommunens ledningssystem.
• Ordnandet av politisk ledningsorganisation styrdes av regler i ledningssystemet och kanske av politiska ideologier hämtade ur partiernas valmanifest.
• Ordnandet av den politiska styrningen regelstyrdes av reglerna i kommunens ledningssystem och av det lärande som tillämpningen av ledningssystemet innebar.

Det här sättet att karaktärisera organiserande av politiskt ledningsarbete efter val som tre sätt att styra förändringar av politik, politisk ledningsorganisation respektive politisk styrning uppmärksammar hur organiserandet kan gå till. Karaktäristiken är kontextbunden till en viss kommun vid ett visst tidsmässigt skede. Mitt karaktäriserande är mina tolkningar och inte uttryck för ett medvetet handlande från kommunens sida. Måhända kan tänkande om kommunledningsorganisering efter val i termer av detta slag vara till nytta som just betraktelsesätt.

Det finns flera sätt att uppmärksamma organiserandet, bland annat hur organiseringsidéer avinstitutionaliseras och institutionaliseras. Detta diskuteras inte här, möjligen i en kommande blogg.

Noter

<sup>1.  Studien publiceras i boken Kommunledning, lokal politik och demokrati och utges på förlaget Nya Doxa.
2.  Om detta kan man läsa i Aron Etzlers bok Reinfeldteffekten. Hur Nya Moderaterna tog över makten i Sverige och skakade socialdemokraterna i grunden. (Etzler 2013, Karneval förlag) liksom också i Reinfeldts egen bok Halvvägs utgiven på Albert Bonniers förlag 2015.
3. Metaforerna och tillhörande tänkande återfinns i boken Kompetens att utveckla, skriven av Hans Sarv och utgiven på Liber 1997.</sup>

Vad diskuteras om kommuner?

Jag var på ett seminarium under Almedalsveckan i år med rubriken: Hur mår kommunerna? Faktorer och utvecklingsmönster som påverkar den lokala samhällsstrukturen. Seminariet arrangerades av Arena för Tillväxt och Sweco¹ och byggde på skriften Sveriges Nya Geografi 2015. Skriften kommer sedan 1998 ut årligen och syftar till att ”med hjälp av kartor och analyser lättöverskådligt illustrera mönster och utvecklingstendenser i Sveriges kommuner och på så sätt bidra till fortsatt debatt om tillväxtfrågor”, som det står i skriften. 2015 års upplaga av Sveriges Nya Geografi kretsar kring temat ”kommunernas framtid”.

I skriften redovisas och diskuteras de utmaningar som flera av Sveriges kommuner anses stå inför i form av minskande köpkraft och krympande skatteunderlag samtidigt som kraven på offentlig service bedöms öka. Det leder för långt att referera detta utförligare. Jag nöjer mig med att återge vad som står att läsa i skriftens sammanfattning om vad kommunerna bör göra utifrån de utmaningar som de står inför. Så här står det i sista stycket i sammanfattningen på sid 3:

Oavsett politisk färg eller styre bör kommunerna arbeta aktivt för att bemöta och hantera den nya geografin som påverkar kommuninnevånarnas vardag. Här handlar det bland annat om att stärka kopplingen till eller positionen i den lokala arbetsmarknadsregionen, att arbeta strategiskt med social hållbarhet, samhällsplanering och inte minst utvecklingen av kommunernas tätorter, att ta till sig digitaliseringens möjligheter och att hitta synergier och stärka samarbeten mellan kommuner och andra lokala aktörer. Ett strategiskt utvecklingsarbete kan på sikt förbättra kommunernas möjligheter att möta framtida utmaningar oavsett om det är en växande kommun i någon av landets storstadsregioner eller en krympande kommun som brottas med vikande skatteunderlag och ändrade demografiska förhållanden.

Efter det att skriften hade presenterats på seminariet av Maria Gårdlund (vd, Sweco) diskuterades den av Mats Edman (chefredaktör, Dagens Samhälle), Anders Sundström (ordförande, Swedbank) och Bettina Kashefi (chefsekonom, Sveriges Kommuner och Landsting). Diskussionen rörde förstås hur deltagarna såg på de redovisade utmaningarna, men även vilka åtgärder som ansågs behöva göras. Här kom några av deltagarna in på frågan om kommunsammanslagningar. En av deltagarna, Anders Sundström, ansåg att en viktigare fråga var att få till stånd en ordning med någon form av kvalitetssäkring vad gäller kommunledningskompetens och framför allt då gällande den politiska ledningen.

Några veckor efter politikerveckan i Almedalen redovisade DN ett par artiklar på temat ”Sveriges krympande kommuner”. I den första artikeln (21 juli 2015) redovisades bland annat en undersökning gjord av Statisticon² som åskådliggjorde socioekonomiska förhållanden i vilken landets kommuner har delats in i fem grupper:

1) Välmående kranskommuner där innevånarna har hög utbildning,
2) Storstäder, universitetsstäder och starka industristäder med stor mångfald och olika sociala grupper,
3) Bland annat turistorter i vilka inkomstnivåerna är förhållandevis höga och andelen förvärvsarbetande är hög,
4) Kommuner vars befolkning har lägre utbildning, högre arbetslöshet och lägre inkomster än genomsnittligt,
5) Kommuner med starkt åldrande befolkning, låg generationsåterväxt och låga inkomst- och utbildningsnivåer.

Baserad på bland annat den här undersökningen konstaterar civilminister Ardalan Shekarabi i artikeln att det finns anledning att ”tala om ett land som glider isär” och att ”det skapar frågor om hur man skall finansiera välfärden”. I artikeln säger civilministern att han under 2016 avser tillsätta en utredning om kommunernas situation i vilken tre möjliga lösningar för krympande kommuner skall utredas: slå samman kommuner, ge olika kommuner olika uppgifter respektive kommunsamverkan. I den andra DN-artikeln (24 juli 2015) redovisas en rundringning bland riksdagspartierna om intresset för en kommunreform. Intresset visade sig vara ”minst sagt svagt”.

Seminariet under Almedalsveckan och artiklarna i DN är exempel på vad som diskuteras när det gäller framtiden för Sveriges kommuner. Utifrån det jag har uppfattat tycker jag mig kunna sortera det som diskuteras i tre problemområden: För det första de förändringar som sker i vårt land vad gäller befolkningsstruktur, skattekraft mm., vilka jag har exemplifierat med undersökningarna ovan. För det andra poppar frågan om strukturreformer upp då och då. För det tredje avges rekommendationer om vad som behöver göras och då gärna i termer av strategier, exempelvis av det slag som uttrycks i skriften Sveriges Nya Geografi 2015.

Vad diskuteras inte om kommuner?

När jag tar del av den förda diskussionen kan jag inte låta bli att tänka att det finns saker som inte diskuteras och då tänker jag framför allt på tre förhållanden: på statens styrning av kommuner, på lokal politik och demokrati samt på kommunledningspolitikers situation. Gemensamt för de här tre förhållandena är att de betraktar kommuner som något lokalt och inte något nationellt.

Statens styrning av kommuner

Kommunerna är en del av den offentliga sektorn vars uppgifter ytterst bestäms av staten. Samtidigt har kommunerna en grundlagsskyddad självständighet. Sammantaget betyder det att kommunerna skall sköta verksamheter som styrs av både lokal och nationell politik och sedan EU-inträdet även av EU-politik. I denna värld ”befinner sig kommunerna längst ned i den offentliga hierarkin”, skriver Elisabeth Sundin³ och fortsätter med följande mening: ”Staten kan skjuta ned uppgifter och ansvar till kommunerna – men kommunerna kan inte göra det motsatta och har heller ingen nivå under sig att skjuta vidare till.”

Dessutom pekar Sundin på att organisations- och styrningstänkande utvecklat i den privata sektorn har spritt sig till den offentliga och blivit alltmer företagiserat. Även om kommunerna i allt högre grad har kommit att betraktas som företag så kan de inte lägga ner besvärliga och kostnadskrävande innevånare eller kommundelar eller flytta dem utomlands, vilka är typer av åtgärder som företag kan använda sig av.
Den refererade texten skrevs för cirka tio år sedan. Sedan dess har företagiseringen tilltagit när det gäller organiserings- och ledningstänkande rörande kommuner liksom övriga delar av offentlig sektor. Reformivern har också tilltagit utifrån ambitioner att reformera skolan, äldreomsorgen, mm.

Detta ställer krav på kommunerna. För egen del har jag kunnat uppmärksamma hur en kommun kämpar med att applicera ett helhetstänkande på sina innevånares situation samtidigt som staten fortsätter med sektorsvis styrning⁴. Jag har också sett hur en kommun behöver göra stora insatser för att tillgodose nationella behov av uppföljning. Det jag har sett är inte unikt utan något som gäller alla kommuner. Detta är något som borde beaktas mer från statens sida. Kommunernas förutsättningar för att ta emot och omsätta statliga reformambitioner i handling bör helt enkelt uppmärksammas mer.

Lokal politik och demokrati

Något som jag då och då får en känsla av är bortglömt när kommuner diskuteras är lokal politik. När jag för cirka tjugo år sedan började intressera mig för kommuner och deras ledningsmässiga förutsättningar lärde jag mig av den statsvetenskapliga litteratur som jag läste att kommuner har en uppgift som kan kallas för att vara en arena för lokal demokrati. Denna uppgift baseras på det kommunala självstyret och på förekomsten av lokala val. I denna uppgift ingår att se till att den politik som vinner vid val också genomförs. Det är ytterst en fråga om demokrati.

I den studie som jag nyss har avslutat och som jag nämnde ovan hade jag förmånen att få följa hur Motala kommun både formade och realiserade lokal politik. Politiken formulerades som en vilja att prioritera fyra områden: en aktiv arbetsmarknadspolitik, barns och ungdomars uppväxtvillkor, insatser för äldre samt ett klimatsmart och attraktivt Motala. Det var intressant att notera hur den lokala politiken byggde på de valmanifest som presenterades för kommuninnevånarna vid valen 2010 och 2014, något som jag såg som ett inslag i demokratiska ambitioner. Politiken baserades på lokala förhållanden vad gäller infrastrukturella förhållanden, på den lokala arbetsmarknadssituationen, på hur barn och ungdomar har det i Motala samt på att det finns en stor andel äldre i kommunen. På så sätt var politiken lokal.

I en annan studie har Josefina Syssner⁵ undersökt hur lokala beslutsfattare inom politik och förvaltning i fem kommuner uppfattar och beskriver de utmaningar som följer av en långvarig befolkningsminskning samt hur de hanterar sådan utveckling. Studien visar att beslutsfattarna tar minskningarna på allvar och även vidtar anpassningsåtgärder, men att man ogärna pratar om det. Normen har varit tillväxt, konstaterar Syssner och anser vidare att det ur ett demokrati- och medborgarperspektiv är olyckligt att kommuner med befolkningsminskningar inte utvecklar politik som talar om hur man vill anpassa sig till minskande befolkningstal och förändrade ekonomiska förutsättningar.

Den studie som jag har gjort visar att lokal politik kan utvecklas och även genomföras. Syssners studie visar att lokal politik inte verkar formuleras i krympande kommuner även om åtgärder vidtas. Mot bakgrund av det jag här har sett och läst vore det intressant att veta mer om hur kommuner utvecklar och använder sig av lokal politik.

Kommunledningspolitiker

Då och då dyker det upp diskussioner om kommunpolitikers tillvaro i den allmänna debatten. Det kan vara då det sker avhopp efter val och det uppstår tomma stolar på kommunfullmäktigeplatser. Det kan vara svårigheter att förena yrkesliv och familjeliv med politiskt arbete. Just kommunledningspolitikers situation diskuteras inte så mycket. Men, det är inte så ofta som just kommunledningspolitikers situation uppmärksammas.

Tidigt i min forskning om kommunledning kom jag att intressera mig för den grupp kommunledningspolitiker som innehar positionen som kommunstyrelseordförande. I nära samverkan med drygt tio personer i sådana positioner intresserade vi oss för vad positionen innebar. Vi tyckte oss kunna förstå den som bestående av fyra uppdrag: att leda kommunens kommunstyrelse, att leda kommunen som politisk organisation, att leda kommunen som samhällsaktör samt att leda det egna partiets politik. Noterbart var att kommunstyrelseordföranden verkade vara mer ledare av kommunen än av partipolitik⁶.

De här tankarna om kommunstyrelseordförandepositionen utvecklades inom ramen för ett nätverksarbete i vilket en grupp personer med denna typ av uppdrag tillsammans med mig och några andra forskare lärde oss mer om kommunledning. Jag minns att flera av de här personerna tyckte sig känna igen sig i varandras ledningssituation oavsett kommunstorlek och politisk tillhörighet. Tankarna om denna typ av kommunledningspolitikerposition tecknades ner för rätt länge sedan och ser troligen annorlunda ut nu, eftersom det har skett en hel del idémässiga förändringar när det gäller ledning av offentliga organisationer. Bland annat har tänkandet kommit att bli alltmer inspirerat av företagsledningsvärlden.

Positionen som kommunstyrelsens ordförande är en typ av position som finns i alla kommuner. Det finns flera viktiga ledande politikerpositioner. En sådan är nämndordförandepositionen som traditionellt har inneburit att verkställa politik inom en bestämd samhällssektor, exempelvis skolan och äldreomsorgen. I den studie som jag har refererat ovan har jag sett tecken på att denna typ av position förändras så att den inte bara ansvarar för realiserande av sektorsvis politik utan också kan agera helhetsmässigt och då i lag med andra ledande politiska positioner.

Jag har då och då inte kunnat låta bli att reflektera över hur personer rekryteras till ledande positioner i kommuner. Rekrytera är kanske fel ord. Det handlar om nomineringsprocesser, såväl partivisa som i de koalitioner som skapas som kommunregeringar.

Avslutande funderingar

Svenska kommuner styrs av både staten och sig själva. I diskussionen om deras framtid så betraktas de företrädesvis som instrument för staten. Detta är inte är så konstigt. Staten har ju lagstiftningsmakten. Men, alla kommuner är unika och jag tycker att varje kommuns egna förutsättningar och hur de kommer eller borde komma till utryck i lokal politik ges för lite uppmärksamhet. Jag väljer här att prata om lokal politik (och inte om strategi) för de vägval som enskilda kommuner behöver göra. Att prata om politik är ett uttryck för ett demokratiskt förhållningssätt. Att prata om strategi ingår i ett företagsinspirerat språk och sammankopplas inte automatiskt med politik, dvs. något som berör medborgare i en kommun.

Jag vill alltså slå ett slag för att diskutera kommunernas framtid som en fråga om lokal politik. Jag vill också slå ett slag för att uppmärksamma ledande kommunpolitikers situation vad gäller uppgifter och kompetens. Oavsett om kommuner uppmärksammas som instrument för staten eller som lokala samhälleliga organisationer så måste de ledas effektivt.

Noter
¹Skriften ges ut av Arena för Tillväxt och Sweco. Arena för Tillväxt beskrivs i skriften som ”ett samarbete mellan Swedbank, ICA och Sveriges Kommuner och Landsting. Sweco beskrivs på följande sätt på sin hemsida: ”Sweco är ett internationellt teknikkonsultföretag som erbjuder kvalificerade konsulttjänster med högt kunskapsinnehåll. Uppdragen handlar om allt från förstudier, utredning och strategisk planering till design, konstruktion, projektering och projektledning. Våra ingenjörer, arkitekter och miljöexperter samverkar för att bidra till utvecklingen av ett hållbart samhälle.”
²Ett statistikföretag som på sin hemsida säger sig erbjuda insamling, analys och tolkning av data. ti
³Texten är hämtad i en artikel med titeln Kommuner – mycket speciella organisationer ingående antologin Kommunledning och samhällsutveckling utgiven av Studentlitteratur 2006 med mig som redaktör.
⁴Detta skildras och diskuterar jag i boken Kommunledning, lokal politik och demokrati utgiven på Nya Doxa 2015. Läs mer om boken här
⁵Rapporten heter Politik för kommuner som krymper och är utgiven vid Centrum för kommunstrategiska studier vid Linköpings universitet 2014 (Rapport 20014:04)
⁶De diskussioner som fördes finns återgivna och diskuterade i boken Kommunstyrelseordförande. Kommunledare med politisk förankring och utgiven på Nya Doxa 2003.