Inom kort, närmare bestämt den 18 januari 2016, överlämnar 2014 års Demokratiutredning sitt betänkande till regeringen. I dagarna publicerar utredningen en forskarantologi1 i vilken 14 forskningsrapporter redovisas. I antologin grupperas de 14 rapporterna under fyra rubriker:

1) De politiska partierna och demokratin
2) Media, det civila samhället och professionella påverkansaktörer
3) Inflytande och delaktighet i den lokala demokratin samt
4) Ungas inflytande och delaktighet.

Indelningen i de här fyra grupperna speglar centrala teman i utredningen.
Det förstnämnda handlar om omständigheten att de politiska partierna har fått allt svårare att fånga upp gruppers och individers värdemässiga intressen, det andra om att det har uppstått andra aktörer med makt att forma politiken. Det tredje temat pekar på den lokala demokratins villkor och det fjärde på unga människors möjligheter till inflytande.

När jag hade tagit del av antologin och framför allt vissa av rapporterna kunde jag inte låta bli att tänka på kommunernas uppgift att arbeta med demokrati och därmed också med politik. Kommunerna kan behöva träda in i det tomrum som har uppstått efter de politiska partiernas svagare ställning, anser jag. De kan också behöva arbeta med människors delaktighet i politiken och samhällsutvecklingen och inte minst då med ungas delaktighet. Med sin närhet till medborgare ser jag kommuner som självklara demokratiaktörer.

I denna text utvecklar jag mitt tänkande om detta. Först några ord om lokal politik som jag ser som något centralt i sammanhanget.

Lokal politik

Sverige har tre nivåer för folkstyrelse och förvaltning – den lokala, den regionala och den nationella. Till denna indelning får man numera lägga den internationella som framför allt har med Sveriges medlemskap i EU att göra. Att betrakta nivåerna som både förvaltnings- och folkstyrelsenivåer betonar att det inte bara är fråga om offentlig förvaltning utan också om folkstyrelse av förvaltandet.

Med andra ord är det fråga om politik som formas i demokratisk ordning. Det gör att det också är relevant att tala om lokal, regional, nationell och internationell politik.

Lokal politik kan vara flera saker.

Det kan vara lokal partipolitik, dvs. värderingar och viljeyttringar som politiska partier lokalt ger uttryck för vid val till kommunfullmäktige. Lokal partipolitik är också det partiföreträdare säger och gör vid kommunalt politiskt arbete till vardags vid möten med medborgare och med massmedia liksom vid agerande i politiska församlingar. Sådana värderingar och viljeyttringar ingår på ett eller annat sätt naturligtvis i den ideologi som partiet i stort representerar. Det kan då vara fråga om tillämpning av nationell partipolitik på lokala förhållanden eller om kompletteringar till nationell politik.

Lokal politik kan också förstås som ej partibundna opinions- och viljeyttringar. Det handlar med andra om artikulering av intressen som inte bärs av politiska partier utan av grupper av människor med värdegemenskap. Det kan vara intressen som inte uttrycker klassiska dimensioner som har med fördelningspolitik eller vänster-/högerskalor att göra. I stället kan det vara fråga om uppfattningar som knutna till sådana dimensionen som stad/land, centrum/periferi, gammal/ung, elit-/breddidrott.

För det tredje kan lokal politik vara kommunpolitik i bemärkelsen politik som är antagen demokratiskt av politiska församlingar och som härigenom skall genomföras. Och då är det inte så säkert att det är just och framför allt inte enbart lokal politik. Svenska kommuner är nämligen stora välfärdsaktörer vars verksamhet styrs av lokal, nationell och internationell politik. Kommunerna och ytterst kommunpolitikerna är ansvariga för det som görs av kommunerna oavsett om det är lokal, nationell eller EU-politik som ligger bakom det som görs.

Det som är gemensamt för de här olika uttrycken för lokal politik är att det är fråga om värderingar och viljeyttringar som på ett eller annat sätt är relaterade till lokala förhållanden i en kommun. Det kan vara infrastrukturella förutsättningar för människors liv och vistelse i kommunen eller omständigheter som har med människors hälsa och välbefinnande att göra. Den tredje typen av det jag här benämner som lokal politik skiljer sig från de båda förstnämnda på så sätt att den är sanktionerad och skall genomföras. Den kan på så sätt ses som en politik som institutionaliseras. De båda förstnämnda typerna av lokal politik innehåller värderingar som representerar intressen burna av grupper av människor.

I det förstnämnda utgörs de av lokala politiska partier, i det andra fallet av mer eller mindre fast sammanslutna grupper.

Partier och lokal politik

När jag tar del av statsvetenskaplig litteratur läser jag mig ofta till att svenska politiska partier sägs fylla vissa bestämda funktioner i det politiska systemet. De beskrivs och benämns lite olika. I detta sammanhang väljer jag att formulera funktionerna på följande sätt2.

En uppgift är att ta aktiv del i medborgarnas politiska mobilisering genom att partierna ägnar sig åt opinionsbildning eller med andra ord tillhandahåller och propagerar för politisk ideologi som anger har de vill att samhället skall se ut och fungera i olika avseenden.

En annan funktion är att politiska partier ger röst åt olika samhällsgrupper, vilket kommer till uttryck i att de formulerar och för fram samhällsgruppers åsikter och krav. Denna funktion kallas ofta för intresseartikulering.

En tredje funktion är att sammanväga, kombinera och förtydliga de åsikter och krav som förs fram i debatten. Detta benämns ofta för intresseaggregering. Denna uppgift kan också beskrivas som att väga samman olika intressegruppers artikulering till en aggregerad partipolitik.

En fjärde funktion är att rekrytera kandidater till de politiska församlingarna. Detta sker genom nomineringsprocesser.

En femte uppgift är att svara för det politiska beslutsfattandet, vilket ofta sker vid partiernas gruppmöten och vid interna överväganden, dvs. innan politiska frågor kommer upp för behandling i de formellt beslutande församlingarna.

Som jag skrev inledningsvis har de politiska partierna fått allt svårare att fånga upp gruppers och individers värdemässiga intressen. Svårigheterna bottnar enligt det Ulf Bjereld och Marie Demker skriver i boken Den nödvändiga politiken i den individualisering som har ägt rum i vårt samhälle i kombination med den kommunikationsteknologiska utvecklingen med internet och sociala medier. Det gör att partipolitiken av många människor inte alltid ses som en självklar plats för att härbärgera och diskutera lokal politik.

Enligt Bjerelds och Demkers resonemang minskar de politiska partiernas förmåga och legitimitet att artikulera och aggregera olika samhällsgruppers mål och intressen. Därmed tappar partiernas delar av sin funktion att vara ”transportband” mellan människors vardag och det politiska beslutsfattandet. Dessutom säger de att legitimiteten urholkas hos de kandidater som partierna rekryterar och nominerar till de politiska församlingarna. De skriver också att legitimiteten urholkas hos de beslut som fattas i de politiska församlingarna, eftersom dessa beslut i praktiken oftast fattas internt i de politiska församlingarna.

Sammantaget säger de (sid. 50 i boken Den nödvändiga politiken) att de politiska partiernas försvagning innebär:

”att den representativa demokratin upplevs som mindre central som organiserande princip för samhällslivet”.

Vidare säger de:

”Medborgarnas val av parti vart fjärde år blir bara ett av många tillfällen då man väljer saker som skola, ny bil eller vinterkappa. Valet i den representativa demokratin blir ett av många medborgerliga val, inte det val som gör oss till samhällsmedborgare.”

Kommuner och demokrati

Hur kan man då se på denna försvagning av de politiska partierna i det politiska livet för partiernas arbete lokalt i kommuner? Ulf Bjereld och Marie Demker skriver här och var i sin bok (exempelvis på sid. 49) att det inte finns några andra institutioner än politiska partier som kan eller har legitimitet att fylla funktioner att uttrycka och representera olika samhällsgruppers mål och intressen. När jag tar del av sådana tankar tänker jag på kommunerna som jag ser som samhällsinstitutioner som har legitimitet att hantera just intressen. När jag säger hantera så menar just handskas med intressen.

När jag började intressera mig för kommunledningsfrågor i slutet på 1990-talet tog jag till mig ett tänkande att kommuner har fyra grundläggande uppgifter.

I korthet beskrev jag kommuner som:
1) samhällsaktörer med uppgift att sköta infrastrukturella förhållanden
2) tjänsteleverantörer som tillhandahåller tjänster till enskilda medborgare inom främst skola, barnomsorg och äldreomsorg
3) myndighet som hanterar ärenden gällande byggnads-, miljö- och annan lagstiftning och
4) medborgarnas intresseorganisation3.

Det är den fjärde uppgiften som är av intresse här. Ett annat sätt att benämna uppgiften är att kommunen skall vara ett forum för lokal demokrati. Vi skrev också att uppgiften innebär att kommunen skall utgöra ”en arena för att samla och avspegla olika intressen, att diskutera och att fatta beslut” (sid. 28). Bakom sådana här formuleringar ligger föreställningar om de politiska partiernas deltagande som bärare av och hanterare av intressen, men inget hindrar att intressen med andra representationer också kan hanteras. Här följer några ord om detta.

Jag har i en nyligen avslutad studie kunnat se hur en kommun beslutade sig för att installera och därefter hanterade ett kommunalt ledningssystem som innehåller regler för hur lokal politik skall omsättas i handling.4 Ledningssystemet förutsätter att det finns politiska partier som lägger fram valmanifest vid val och att de segrande partiernas valmanifest sedan omsätts till kommunpolitik i ett lokalt utvecklingsprogram. Det senare utgör sedan grund för den politik som skall realiseras under den aktuella mandatperioden.

I den här formen hanteras två av de båda typerna av lokal politik som jag talade om ovan. Lokal partipolitik är ett grundläggande inslag i det ledningssystem som kommunen använder sig av. De efter val segrande koalitionsbärande politiska partierna gör sedan om partipolitik till kommunpolitik och genomför sedan kommunpolitiken.

Till detta kan läggas att kommunens i sitt ledningssystem har lagt till ett regelverk med vars hjälp kommunens politiska ledning skall handskas med den typ av lokal politik som jag ovan kallade ej partibundna opinions- och viljeyttringar. Det gör kommunen med hjälp av ett instrument som kallas medborgardialog och som är ”ett verktyg som är till för att stimulera till engagemang och öka möjligheten till delaktighet och inflytande mellan de allmänna valen”, som det står skrivet i
regelverket.

Ett sådant instrument kan jag (med Ulf Bjerelds och Marie Demkers ord) kalla för ett
”transportband” med vars hjälp människors intressen transporteras in i den mer formella politiken.

Kommuner och partier i samverkan för representativ demokrati

Med den här texten vill jag bidra med tankar om hur politiska partier och kommuner kan samverka i syfte att stärka demokratin. Det jag har sett i den aktuella kommunen visar att politiska partier och en kommun kan utgöra samhälleliga institutioner som i samverkan kan medverka till att upprätthålla en representativ demokrati av god kvalitet.

På följande sätt ser mina tankar ut om en sådan samverkansordning:

Politiska partier:

  • Deltar aktivt i utformande av de ledningsinstrument som kommunen skall använda sig av för att dels realisera beslutad kommunpolitik, dels engagera och involvera medborgare i det politiska livet med hjälp av exempelvis instrumentet medborgardialog. Att utforma och välja kommunala ledningssystem ser jag som politik, eftersom det handlar om hur man vill att en kommun skall styras.
  • Utformar politiska program (valmanifest) inför val, program som skall kunna omsättas i kommunpolitik.
  • Tar aktiv del i arbetet med att omforma partipolitik till kommunpolitik efter val.

Kommuner:

  • Beslutar och använder ledningsinstrument inklusive instrument för medborgardialog.
  • Beslutar och realiserar kommunpolitik.

Var och en av de här punkterna kan detaljeras, vilket jag inte gör här. I stället skall jag säga några ord om hur jag i stora drag ser på den samverkansordning som jag ser framför mig.

Ordningen bygger på att det bland människor i en kommun finns både partipolitik och partipolitiskt obundna intressen. Min övertygelse är att det är bra om de tillsammans formas till kommunpolitik. Denna formeringsprocess äger lämpligen rum i kommunfullmäktige och i nämnder (inklusive kommunstyrelsen). På dessa kommunala arenor har de politiska partierna tillträde via sina förtroendevalda personer. På arenorna används de ledningsinstrument som har beslutats.

Ordningen utgår från ett bejakande av ett representativt demokratiideal. I ordningen ingår också att den representativa demokratin använder sig av ett demokratiideal som kan betecknas som deltagardemokrati eller mellandemokrati beroende på om man betonar deltagandet i sig eller när det sker.

Jag håller med Ulf Bjereld och Marie Demker när de skriver att ”politik är nödvändig för att hantera de motsättningar och skiljelinjer som präglar samhället” (sid 18). Jag håller också med dem när de säger att politiken måste hitta nya uttrycksformer än de som etablerades på 1900-talet.

Om så inte sker ”riskerar vårt samhälle att förlora sin fördelningspolitiska förmåga, tappa sin demokratiska dynamik och reduceras till en teknisk förvaltningsapparat” (sid 18). I denna anda har jag i den här texten utvecklat tankar om uttrycksformer som bygger på att politiska partier och kommuner samverkar.

Det skulle vara intressant att studera hur en sådan samverkansordning skulle kunna se ut i praktiken.

 

Noter

1) Antologin heter Låt fler forma framtiden! (SOU 2015:96)

2) Beskrivningssättet är inspirerat av Ulf Bjerelds och Marie Demkers bok Den nödvändiga politiken utgiven på Hjalmarsson & Högberg Bokförlag 2011

3) Detta sätt att beskriva kommunernas uppgifter uttryckte jag för första gången i boken Kommunchefers chefskap som jag skrev tillsammans med Peter Gustavsson, Sven-Inge Arnell, Örjan Högberg och Robert Jonsson. Boken gavs ut 2002 på förlaget Nya Doxa.

4) Kommunen är Motala och studien finns avrapporterad i boken Kommunledning, lokal politik och demokrati, utgiven 2015 på förlaget Nya Doxa.