Svenska kommuner är viktiga samhällsaktörer. De skall sköta sina uppgifter med god kvalitet och hushålla väl med sina resurser, dvs. vara effektiva. De skall också upprätthålla medborgerlig delaktighet och legitimitet, vilket handlar om demokrati. Kommunerna är föremål för förändringar och utsatta för stora påfrestningar. Kommuners ledningar ställs alltså på stora prov och det gäller inte minst deras politiska ledning som ansvarar för både effektivitet och demokrati.

Det behövs mer kunskap om politiskt kommunledningsarbete. Detta betingas av det jag skrev ovan, men också av förmodade institutionella förändringar i form av en ny kommunallag och reformer till följd av den sittande demokratiutredningen. Det behövs kunskap om hur politiskt kommunledningsarbete går till och kan komma att påverkas av en förändrad kommunallag liksom av det som den snart avgivna demokratiutredningen kommer att leda till. Det behövs mer kunskap också om hur partier och partiföreträdare ser på kompetensfrågor när personer nomineras och väljs till ledande politiska uppdrag i kommuner.

I denna text återfinns några ytterligare tankar om detta.

Bakgrund

Kommunpolitiker har alltid ägnat sig åt ledningsarbete. Fram till mitten på 1900-talet var de inte bara ledande aktörer, de gjorde allt. De utredde vad som behövde göras, de fattade beslut om åtgärder och de genomförde beslutade åtgärder. Sedan dess har den offentliga sektorn vuxit. Kommunerna har blivit större och det har anställts tjänstemän som utför beslutade verksamheter och tar fram beslutsunderlag. Då har kommunpolitiker alltmer kommit att bli just ledande aktörer.

När jag 2001 fick tillfälle att starta och leda ett utbildningsprogram (vilket så småningom tog formen av ett nätverk för lärande om kommuner och kommunledning) för en grupp politiker som hade uppdraget som kommunstyrelseordförande så fick jag lära mig en hel del om vad denna typ av uppdrag kunde innebära. Detta har jag berättat om i ett tidigare blogginlägg (Framtidens kommuner)1.

Jag fick vidare lära mig att en viss kommunstyrelseordförandes ledningsarbete hade stora likheter med andras, vilket jag uppfattade hade att göra med kommunernas institutionella grundvalar. Till dem hör att det i kommuner skall finnas politiska församlingar, bland annat kommunfullmäktige och kommunstyrelse. Arbetet relaterat till sådana församlingar måste ledas. En annan grundval är att det som sker i och runt omkring dessa församlingar bygger på att kommuninnevånare väljer vilken politik som skall styra kommunerna och det sker vid allmänna val. Institutionaliseringen baseras framför allt på kommunallagen, men även på så kallade speciallagar som styr verksamheter av olika slag.

Institutionaliseringen bottnar också i etablerade föreställningsvärldar som inte är lagstadgade utan spridda som trovärdiga recept via bland annat skrifter utgivna av och aktiviteter anordnade av Sveriges kommuner och landsting (SKL). Till institutionaliseringen hör också den spridning av erfarenheter och dylikt som äger rum mellan kommuner liksom allmänt etablerade ”recept på hur samtidens organisationer bör utformas, styras och ledas”2 vare sig de kommer till uttryck i skrift eller sker mun till mun via ”benchmarking”, dvs. aktiviteter som går ut på att finna och sprida lösningar på skilda ledningsproblem.

Politiskt kommunledningsarbete grundas alltså både på nationell reglering via främst kommunallagen och på nationella/internationella föreställningar spridda via skrifter, utbildningsaktiviteter och annan mänsklig kommunikation liksom naturligtvis också på lokalt etablerade föreställningar. Präglandet sker över tid. Om man – som jag – är intresserad av hur detta ledningsarbete formas så finns det anledning att intressera sig för vad det är för tänkande som gör att institutionaliserade förhållanden av betydelse för kommuner och deras ledning består respektive förändras. I det följande skall jag helt kort uppmärksamma förhållanden som jag ser som relevanta.

Förhållanden av betydelse för politiskt ledningsarbete i kommuner

Ny kommunallag

Hur kommuner leds regleras av kommunallagen som i sin senaste version togs i bruk 1992. Den har då och då kompletterats och förändrats precis som lagar många gånger gör. Nyligen har den blivit föremål för en genomgripande översyn vilket har kommit till uttryck i betänkandet En kommunallag för framtiden som överlämnades till regeringen i mars 2015 (SOU 2015:24). Vad finns det då för lagändringsförslag i betänkandet som påverkar politiskt ledningsarbete i kommuner? Och vad grundas de på för idéer?

De ovan nämnda grundvalarna består naturligtvis. Det föreslås vissa justeringar inom ramen för dem. En sådan är att kommunfullmäktige skall få besluta att kommunstyrelsen skall kunna fatta beslut om förhållanden som rör andra nämnders verksamhet. En tanke bakom denna förändring är att den skall leda till förbättrad styrning och samordning, vilket anses kunna leda till ökad effektivitet och lägre kostnader.

En annan förändring är att försök med majoritetsstyre skall ske under mandatperioden 2018-2022. Tanken med det är att försöka vitalisera demokratin. Ett tredje förändringsförslag som har att göra med organisation och styrning är att fullmäktige skall anta program för styrning och uppföljning av inte bara egenregiverksamheter utan också av externt drivna verksamheter. Detta förslag motiveras av både insyns- och effektivitetsskäl.

En fjärde nyordning i kommunallagen föreslås bli att kommundirektörsfunktionen skall regleras både i kommunallagen och i enskilda kommuner. Detta förslag anser utredningen skall leda till ökad transparens, både externt mot omgivningen och internt i respektive kommun. En ökad transparens i dessa avseenden anses skapa ökad tydlighet vad gäller uppgiftsfördelningen mellan kommunstyrelsen (och inte minst då dess ordförande) och kommundirektören.

De här förslagen till förändringar i kommunallagen rör organisations- och styrningsförhållanden sompåverkar politiskt ledningsarbete i kommunerna.

Medborgerliga och partimässiga förhållanden

Regeringen tillsatte sommaren 2014 en Demokratiutredning (Dir. 2014:111) med uppgift att analysera behovet av och utarbeta förslag till åtgärder för att öka och bredda engagemanget inom den representativa demokratin och för att stärka individens möjligheter till delaktighet i och inflytande över det politiska beslutsfattandet mellan valen. 3Uppdraget skall redovisas senast den 15 december 2015, dvs. ganska snart.

Den här utredningen torde med stor sannolikhet komma att lägga förslag som leder till förändrade förutsättningarna för politiskt ledningsarbete i kommuner. Utredningen skall nämligen belysa det minskade engagemanget inom de politiska partierna och därvid bedöma behovet av åtgärder som kan möta de demokratiutmaningar som ett minskat intresse för partipolitiskt engagemang kan leda till 4. Utredningen skall vidare uppmärksamma formerna för deltagardemokratiskt inflytande mellan valen, ungas inflytande liksom medborgerlig förslagsrätt i kommun- och landstingsfullmäktige.

Utredningen har vidare i uppgift att studera medborgardialog och andra former av medborgarinflytande samt villkoren för de förtroendevalda.

Utredningens uppdrag rör två viktiga förhållanden för politiskt ledningsarbete. Det ena gäller mandatmässiga förhållenden. I allt ledningsarbete är mandat viktigt. Mandat får man i politiska sammanhang genom att vara förtroendevald. Förtroende får kommunpolitiker från medborgare vid val till fullmäktige och från partier vid val till nämnder och styrelser. Med sviktande partipolitiskt engagemang riskerar partiers legitimitet bli svagare, vilket kan påverka förtroendevaldas mandat.

Demokratiutredningens uppdrag kan för det andra leda till att nya sätt att kommunicera med medborgare växer fram, sätt som ersätter de traditionella vägarna via politiska partier. Om så sker så innebär det nya inslag i politiskt ledningsarbete.

Ledningsideal och ledningsinstrument

Förslaget till ny kommunallag kan precis som de förslag som ska lämnas av Demokratiutredningen komma att påverka kommuners politiska ledningsarbete och leda till att nya ordningar kan behöva etableras och kanske också uppstår. Som jag skrev tidigare så etableras ledningsordningar via det jag med Kjell Arne Røviks ord benämner som ”receptspridning”, dvs. spridning av ledningsideal från etablerade auktoriteter, exempelvis SKL (Sveriges kommuner och landsting) och konsultföretag.

I många kommuner har företagsinspirerat ledningstänkande etablerats. Tänkandet benämns ofta för New Public Management och tar sig uttryck på olika sätt, både som språkbruk och som ledningsinstrument. Olika delar av tänkandet etableras i olika kommuner och blir då ideal i bemärkelsen något som skall gälla. Mycket tyder på att de ledningsideal som ibland sammanfattas som NPM består även om de är förknippade med motsägelser, komplexitet och paradoxer.5

En typ av ledningsinstrument som på senare tid mer och mer verkar attrahera kommuner är medborgardialog som är ett instrument som används för att både engagera medborgare och hämta in synpunkter på frågor som politiska församlingar vill ha reaktioner på. Det är ett instrument som också demokratiutredningen skall intressera sig för. SKL har ägnat mycket energi åt instrumentet.

Man har medverkat till att skrifter har tagits fram och man anordnar utbildning. Från SKL sägs att medborgardialog skall användas av just nämnder för att införskaffa underlag för deras beslutsfattande. Det är alltså ett instrument som ingår i det politiska ledningsarbetet.

 

Kunskapsbehov gällande kommunpolitikers ledningsarbete

När jag tar del av förslaget till ny kommunallag, de förhållanden som uppmärksammas av demokratiutredningen och vad jag själv har sett empiriskt och läst mig till när det gäller ledningsideal och ledningsinstrument i kommuner så ser jag att det finns skäl att uppmärksamma frågor om kommunpolitikers ledningsarbete. Det finns behov av kunskap för att möta den typ av förändrade förutsättningar som jag helt kort har belyst ovan. Jag delar in behoven i två delar.

Behov av kunskap om det kommunpolitiska ledningsarbetet

Jag tycker mig se att politiskt kommunledningsarbete verkar bli alltmer kommunikativt och då i tre avseenden.

För det första har kommuner i allt högre grad kommit att ledas av koalitioner. Då måste politiska kommunledare kommunicera om politik och det gör man dels i samband med val då koalitioner etableras, dels löpande under mandatperioder då förhandlingar behöver ske rörande politiska viljor.

Detta är i sak inget nytt. Det nya är att det blir allt vanligare med koalitioner och att de många gånger skapas mellan partier vars politik för en utomstående kan tyckas vara svåra attförena. Jag är nyfiken på vad koalitionskommunicerande innebär i ledningshänseende.

För det andra har jag en bild av att kommuner använder sig av kommunikativa och dialogpräglade styrningsideal.6 Jag har noterat att det förekommer att man styr inte bara med dokument som anger vilka mål som skall uppnås med styrningen. Man skapar dialoger där också ledande tjänstemän medverkar i arbetet med att formulera mål. Sådana styrningsordningar ställer krav på att kunna arrangera och handskas med kommunikativa processer.

Hur kan sådant politiskt ledningsarbete gå till? Hur vanligt är det?

För det tredje verkar det bli allt vanligare att i det politiska ledningsarbetet använda sig av medborgardialoger som instrument för att både skapa delaktighet och inhämta information, något som jag kommenterade ovan. Vid denna typ av ledningsarbete handlar det, såvitt jag förstår, både om att handskas med medborgardialoginstrument och om att agera vid dialoger.

Jag är även här nyfiken på hur ledningsarbetet närmare går till liksom på vilka tankar som finns hos ledande aktörer i kommuner när det gäller de reformförslag som demokratiutredningen kommer att presentera inom kort.

Behov av kunskap om hur man ser på kompetensfrågor relaterat till ledande politiska uppdrag i kommuner

När jag har studerat och pratat med ledande kommunpolitiker har jag inte kunnat låta bli att fundera på vad som krävs i kompetenshänseende av dem. Kommuner är stora och komplexa organisationer, vilket kan tyckas kräva professionell ledning.7 Samtidigt säger lekmannaidealet att vem som helst skall kunna påta sig förtroendeuppdrag i kommuner.

Här står alltså två ideal mot varandra: ett lekmannaideal mot ett proffsideal 8. Hur handskas man i kommuner med denna problematik? Jag har också flera gånger funderat över hur det går till när personer väljs till ledande uppdrag i kommuner. I några kommuner har jag hört att styrande för vilka personer som tilldelas uppdraget som kommunstyrelseordförande är facklig bakgrund. I andra kommuner har jag hört att nomineringsarbete till nämnduppdrag styrs av sådana faktorer som ålder, kön och etnisk bakgrund.

Det verkar ibland som om krav på det aktuella uppdraget inte analyseras i nämnvärd grad. Detta står i stor kontrast till hur kommuner handskas med rekrytering av chefer. Under åren 2006 till 2008 studerade jag hur kommunchefer rekryterades i tre kommuner.9 Jag kunde då notera att det lades ner mycket tid och energi på kravspecifikations- och urvalsarbete. Bara konsulters medverkan kostade mer än en kvarts miljon kronor per rekrytering.

Jag har sett att det kan anordnas en hel del utbildning för förtroendevalda personer i kommuner. Det sker framför allt direkt efter val, vilket inte är så konstigt. Utbildningen handlar då mer om politiska uppdrag i allmänhet. Jag har också noterat att SKL anordnar en hel del utbildning relaterat till sakområden.

Det jag inte har sett förekomma är diskussioner och lärandesyftande aktiviteter kopplat till olika typer av ledande politiska uppdrag i kommuner såsom nämndordförande, oppositionsråd och dylikt.

 

Noter

1) Det kunskapsbildande arbete som ägde rum i utbildningsprogrammet/nätverket resulterade i en bok med titeln: Kommunstyrelseordförande – kommunledare med politisk förankring. Boken gavs ut 2003 på bokförlaget Nya Doxa.

2) Citatet är hämtat från boken Managementsamhället – trender och idéer på 2000-talet, skriven av Kjell ArneRøvik (2007, sid. 12). I boken finns en utförlig genomgång om just trender och idéer om samtidens organisationer.

3) Utredningen har tagit fram ett antal forskarrapporter som är tillgängliga på utredningens hemsida.

4) Den här problematiken belyses i en av Demokratiutredningens underlagsrapporter, nämligen Partierna och demokratin efter medlemsnedgången och är författad av Magnus Hagevi och Karl Loxbo (2015).

5) Detta konstaterar Niklas Wällstedt och Roland Almqvist i en artikel i en särskild utgåva av tidskriften Scandinavian Journal of Public Administration (2015: [19]2) i vilken intresset riktas mot frågan om det finns trender som är på väg att ersätta New Public Management (NPM). Artikeln heter From ’either or’ to both and’: Organizational management in the aftermath of NPM.

6) Jag har skrivit en del om detta i boken Kommunledning, lokal politik och demokrati utgiven på Nya Doxa 2015.

7) Det finns en hel del skrivet om komplexiteten, se bland annat antologin Offentlig sektor och komplexitet. Om hantering av mål, strategier och professioner redigerad av Petra Adolfsson och Rolf Solli. Den är utgiven av Studentlitteratur 2009.

8) I en annan av Demokratiutredningen underlagsrapporter – De policyprofessionella och demokratins framtid –diskuterar Christina Garsten framväxten av en kategori politiska makthavare som benämns de policyprofessionella som är anställda för att arbeta med politik. I vissa kommuner återfinns politiska sekreterare som exempel på denna kategori. Deras arbete kan medverka till ökad professionalisering av det politiska ledningsarbetet i kommuner vilket jag har sett i den studie som redovisas i den nyss nämnda boken Kommunledning, lokal politik och demokrati (Nya Doxa 2015).

9) Studien publicerades i boken Kommunchefer blir till (Nya Doxa 2009) och handlar om hur det går till när kommunchefsjobb blir som de blir.