2014 års Demokratiutredning – Låt fler forma framtiden! (SOU 2016:5) – överlämnades till regeringen den 18 januari 2016. Utredningens tankar och förslag rör i allra högsta grad kommunerna. Detta diskuterar jag närmare i denna text.

Utredningens tankar om demokratins grundläggande principer och kommunerna

Utredningen betonar delaktighet och politisk jämlikhet som grundläggande principer för demokrati. ”Varje enskild röst ska väga lika, alla medborgare ska ha samma möjligheter att delta i demokratins processer och att väljas till politiska uppdrag”, säger utredningen (sid. 73). Det representerar ett demokratiideal som har varit utredningens utgångspunkter. Det är också ett ideal som utredningen tycker sig ha fått ett starkt stöd för i sitt arbete.

Mot denna bakgrund föreslår utredningen ett nytt mål för demokratipolitiken som lyder: ”En hållbar demokrati som kännetecknas av delaktighet och jämlikt inflytande. Målsättningen med en hållbar demokrati uppnås genom speciella delmål.” (sid. 90) I den nu rådande målsättningen – ”en levande demokrati där individers möjligheter till inflytande förstärks” – betonas varken delaktighetsaspekten eller jämlikhetsaspekten. Vad menar man då med delaktighet och jämlikt inflytande?

Med delaktighet menar utredningen ”både att faktiskt delta och en upplevelse av att vara delaktig. Deltagande kan ske genom att vi röstar i de allmänna valen eller genom ett engagemang i politiska partier eller civilsamhällsorganisationer. Det kan ske genom formella påverkansorganisationer som folkomröstningar, medborgarförslag eller medborgardialoger eller informella påverkanskanaler, såsom demonstrationer, mediakampanjer, namninsamlingar och direkta kontakter med politiker”. (sid. 91)

När det sedan gäller hur utredningen ser på begreppet jämlikt inflytande så för den en diskussion om vikten av likabehandling och enskilda rösters lika värde. Likväl säger man att ”det ändå kan vara lämpligt med insatser för att stärka rösten hos de grupper som mera sällan kommer till tals, t.ex. genom samråd med särskilda grupper. Sådana insatser kan skapa bättre förutsättningar för ett jämlikt inflytande. (sid. 78)

När jag tar del av de här idéerna från utredningen så tänker jag att idéernas realiserande förutsätter aktivt handlande från kommunerna. Om delaktigheten skall öka och om inflytande skall bli mer jämlikt så måste kommunerna arbeta aktivt med möten med sina medborgare. Utredningen föreslår också ett antal ändringar i kommunallagen i avsikt att medverka till att det föreslagna nya målet för demokratipolitiken uppnås. Jag skall kommentera detta något i det följande.

Utredningens förslag till förändringar i kommunallagen

Medborgardialog och samråd

I kommunallagens kapitel 3 som handlar om Kommunernas och landstingens organisation och verksamhetsformer föreslås ett tillägg till 9§ (som handlar om Fullmäktiges uppgifter) som säger: ”Fullmäktige ska verka för att medlemmarna har förutsättningar att delta och framföra sina synpunkter inför beslut”.

Det här är en målsättningsparagraf och ”ska ses som en demokratisk princip”, säger utredningen (sid. 418). Här är det alltså tänkt att staten via kommunallagen skall peka på att det är just fullmäktige som skall medverka till att medborgardialoger och andra samrådsprocesser formaliseras. Fullmäktige är ju ”de folkvaldas forum”, slår utredningen fast. Utredningen anser dessutom att ”fullmäktige bör anta riktlinjer eller principer för hur samråd och medborgardialoger ska genomföras” (sid. 430).  Denna uppfattning är en rekommendation och den kommer inte till uttryck i lagstiftningsförslag. Noterbart är att utredningen också betonar att kommunerna och landstingen ”särskilt” bör säkerställa att samråden och dialogerna är öppna och tillgängliga för alla ”samt att åtgärder vidtas för att säkra den politiska jämlikheten” (sid. 430). Som en sammanfattning på sina rekommendationer gällande kommunernas och landstingens demokratibefrämjande arbete säger utredningen att detta kan underlättas av ”att fullmäktige antar en demokratipolicy” (sid. 437).

Folkinitiativ

Utredningen konstaterar att ”folkinitiativet är ett värdefullt redskap för inflytande och delaktighet i den lokala demokratin” och att ”det inte behövs några förändringar av folkinitiativets grundläggande principer”. Det behöver dock göras tydligare bestämmelser för att bland annat reducera risken för ”spänningar i den lokala demokratin”. (sid. 463)

Mot bakgrund av de här bedömningarna föreslår utredningen regelförändringar i kommunallagens 5 kap. som handlar om Fullmäktige och då mer precist i några paragrafer som reglerar Rätt och skyldigheter för utomstående att medverka. Detta kommenteras inte närmare här, eftersom det är mindre av principiell och mer av praktisk betydelse.

Medborgarförslag och folkmotion

Utredningen har haft i uppdrag att utvärdera tillämpningen av den medborgerliga förslagsrätten i kommun- och landstingsfullmäktige. Utredningen konstaterar att medborgarförslaget främst har kommit att användas som en ”förslagslåda” som ”kan skapa en relation mellan enskilda medborgare och förtroendevalda, men inte mellan förtroendevalda och sammanslutningar av medborgare”. Medborgarförslaget har därmed en ”begränsad effekt på det demokratiska samtalet och åsiktsbildningen”. (sid. 502)

Mot denna bakgrund föreslår utredningen ett nytt verktyg som är tänkt att främja dialogen mellan väljare och förtroendevalda. Det handlar om ”en möjlighet att väcka ett ärende i fullmäktige genom en folkmotion”. Ett ärende kan väckas i fullmäktige om en folkmotion får stöd av minst en procent av de folkbokförda i kommunen eller landstinget. (sid. 503)

Förslaget om folkmotion föreslås komma till uttryck i kommunallagen genom ändringar och tillägg i kommunallagens 5 kap. Ett antal regler om när och hur folkmotioner kan användas uttrycks i ett antal paragrafer i detta kapitel.

Ungas delaktighet och inflytande

Utredningen har också haft i uppdrag att undersöka ungas förutsättningar att medverka i formella beslutsprocesser och föreslå åtgärder som kan bidra till att stärka ungas inflytande och delaktighet i politiska beslutsprocesser.

Även i denna fråga anser utredningen att kommuner och landsting bör arbeta aktivt. En motivering till detta är att utredningen konstaterar att de flesta unga upplever att de saknar inflytande över beslutsfattandet. En annan är att unga inte vet vart de skall vända sig om de vill påverka något i kommunen. En tredje är att ungas engagemang i partier och föreningar har minskat. Samtidigt säger utredningen att en stor andel unga är intresserade av att påverka den lokala politiken. Dessutom tycker sig utredningen ha konstaterat att de ungas förtroende för de politiska institutionerna generellt är högt. (sid.552-553)

Vidare föreslår utredningen att det skall ske en försöksverksamhet med sänkt rösträttsålder till 16 år vid val till kommunfullmäktige 2018 och 2022. Utredningens motiv till detta är att ”stärka ungas inflytande, bättre ta tillvara på ungas engagemang och intresse för politik samt att främja ett långsiktigt högt och jämlikt valdeltagande” (sid.555). Försöksverksamheten skall komma till stånd efter initiativ från kommuner och godkännande från regeringen.

Utredningen har en ytterligare rekommendation gällande ungas möjligheter till inflytande i kommuner och landsting, nämligen att ungas perspektiv skall komma till uttryck i beslutsprocesser. Detta kan ske på olika sätt vilket utredningen anser att respektive kommun och landsting måste bestämma själv (sid.559). I denna anda säger utredningen sedan att kommuner och landsting bör anta ”en policy eller en handlingsplan för den lokala ungdomspolitiken” (sid. 563).

När det gäller ungas delaktighet och inflytande anser utredningen vidare att skolan bör medverka till ungas kunskaper om den lokala demokratins funktionssätt som en av insatserna i det nationella skolutvecklingsprogrammet (sid. 565). Ett annat förslag är att skolor i större utsträckning än idag bör samverka med den politiska förvaltningen i kommuner och landsting samt träffa företrädare för de politiska partierna på lokal nivå (sid. 566). Ett tredje förslag är att skolan skall medverka till att skolelevers kunskap om kritisk granskning och källkritik ökar. Detta skall ske via insatser i det nationella skolutvecklingsprogrammet (sid. 567).

Delaktighet och inflytande för personer med funktionsnedsättning

Utredningen konstaterar att ”det råder skillnader mellan personer med funktionsnedsättning och övriga befolkningen när det gäller förutsättningar att delta och utöva inflytande, men även vad gäller det faktiska deltagandet” (sid. 575). Utredningen föreslår ett antal åtgärder som skall minska skillnaderna. Några av åtgärderna rör kommunerna. En är att kommuner och landsting bör tillhandahålla tillgängliga lokaler för politiska möten (sid. 613). Ett annat förslag är att fullmäktige bör möjliggöra beslutsfattande på distans (sid. 614). Ett tredje förslag är att kommuner och landsting bör ha särskilda råd för samverkan med funktionhindersrörelsen och att fullmäktige bör anta reglementen för rådens funktion i den kommunala organisationen (sid. 615).

Konsekvenser för kommunerna

Utredningens tankar och förslag om en förstärkt demokrati via ökad delaktighet och mer jämlikt politiskt inflytande ställer självklart krav på kommunerna om de skall bli verklighet. Kommunerna framställs som centrala demokratiaktörer som skall medverka till ökad delaktighet och rättvist inflytande både i praktisk handling och som kunskapsutvecklare.

Speciellt pekas fullmäktige ut som central aktör. Skolan tilldelas också ett mer uttalat ansvar för att utveckla kunnandet om och intresset för samhällsengagemang och demokrati.

Utifrån mitt läsande av utredningen och mina kunskaper om kommuner så innebär utredningens idéer och förslag ökade krav på framför allt kommunernas ledning och då menar jag såväl den politiska ledningen som tjänstemannaledningen. Min bedömning grundas framför allt på att kommunerna inte bara skall styras av partipolitik som har varit en dominerande och självklar ordning sedan länge: Kommunerna skall också styras av det jag kallar för partiobunden politik med vilket jag menar viljeyttringar och intressen representerande andra samhällgrupperingar än politiska partier. Dessutom förväntas kommunerna aktivt arbeta för att fånga upp sådana intressen.

För mig får förslagen både resurs- och kompetensmässiga konsekvenser. Enkelt uttryck handlar det om att det måste finnas både politiker och tjänstemän som arbetar med frågor om medborgerlig delaktighet och då knutna framför allt till fullmäktige. Detta innebär också kostnadsökningar, vilket också utredningen bedömer i sina konsekvensanalyser.

Sammantaget anser jag att utredningen tankar och förslag om kommunerna som demokratiaktörer är bra. Som tillskyndare av demokrati betraktar jag kommunerna som viktiga. Det är i kommunerna som medborgare kan engagera sig i samhällsfrågor. Kommunerna har också en tradition som viktiga arenor för intressehantering. Det skall därför bli spännande att se hur demokratiutredningens förslag mottas och omsätts i lagstiftning. Sedan skall det också bli intressant att se hur kommuner därefter kommer att omsätta detta i handling.