Leif Jonsson

ledarkonsult.se

Månad: augusti 2015

Framtidens kommuner

Vad diskuteras om kommuner?

Jag var på ett seminarium under Almedalsveckan i år med rubriken: Hur mår kommunerna? Faktorer och utvecklingsmönster som påverkar den lokala samhällsstrukturen. Seminariet arrangerades av Arena för Tillväxt och Sweco1 och byggde på skriften Sveriges Nya Geografi 2015. Skriften kommer sedan 1998 ut årligen och syftar till att ”med hjälp av kartor och analyser lättöverskådligt illustrera mönster och utvecklingstendenser i Sveriges kommuner och på så sätt bidra till fortsatt debatt om tillväxtfrågor”, som det står i skriften. 2015 års upplaga av Sveriges Nya Geografi kretsar kring temat ”kommunernas framtid”.

I skriften redovisas och diskuteras de utmaningar som flera av Sveriges kommuner anses stå inför i form av minskande köpkraft och krympande skatteunderlag samtidigt som kraven på offentlig service bedöms öka. Det leder för långt att referera detta utförligare. Jag nöjer mig med att återge vad som står att läsa i skriftens sammanfattning om vad kommunerna bör göra utifrån de utmaningar som de står inför. Så här står det i sista stycket i sammanfattningen på sid 3:

Oavsett politisk färg eller styre bör kommunerna arbeta aktivt för att bemöta och hantera den nya geografin som påverkar kommuninnevånarnas vardag. Här handlar det bland annat om att stärka kopplingen till eller positionen i den lokala arbetsmarknadsregionen, att arbeta strategiskt med social hållbarhet, samhällsplanering och inte minst utvecklingen av kommunernas tätorter, att ta till sig digitaliseringens möjligheter och att hitta synergier och stärka samarbeten mellan kommuner och andra lokala aktörer. Ett strategiskt utvecklingsarbete kan på sikt förbättra kommunernas möjligheter att möta framtida utmaningar oavsett om det är en växande kommun i någon av landets storstadsregioner eller en krympande kommun som brottas med vikande skatteunderlag och ändrade demografiska förhållanden.

Efter det att skriften hade presenterats på seminariet av Maria Gårdlund (vd, Sweco) diskuterades den av Mats Edman (chefredaktör, Dagens Samhälle), Anders Sundström (ordförande, Swedbank) och Bettina Kashefi (chefsekonom, Sveriges Kommuner och Landsting). Diskussionen rörde förstås hur deltagarna såg på de redovisade utmaningarna, men även vilka åtgärder som ansågs behöva göras. Här kom några av deltagarna in på frågan om kommunsammanslagningar. En av deltagarna, Anders Sundström, ansåg att en viktigare fråga var att få till stånd en ordning med någon form av kvalitetssäkring vad gäller kommunledningskompetens och framför allt då gällande den politiska ledningen.

Några veckor efter politikerveckan i Almedalen redovisade DN ett par artiklar på temat ”Sveriges krympande kommuner”. I den första artikeln (21 juli 2015) redovisades bland annat en undersökning gjord av Statisticon2 som åskådliggjorde socioekonomiska förhållanden i vilken landets kommuner har delats in i fem grupper:

1) Välmående kranskommuner där innevånarna har hög utbildning,
2) Storstäder, universitetsstäder och starka industristäder med stor mångfald och olika sociala grupper,
3) Bland annat turistorter i vilka inkomstnivåerna är förhållandevis höga och andelen förvärvsarbetande är hög,
4) Kommuner vars befolkning har lägre utbildning, högre arbetslöshet och lägre inkomster än genomsnittligt,
5) Kommuner med starkt åldrande befolkning, låg generationsåterväxt och låga inkomst- och utbildningsnivåer.

Baserad på bland annat den här undersökningen konstaterar civilminister Ardalan Shekarabi i artikeln att det finns anledning att ”tala om ett land som glider isär” och att ”det skapar frågor om hur man skall finansiera välfärden”. I artikeln säger civilministern att han under 2016 avser tillsätta en utredning om kommunernas situation i vilken tre möjliga lösningar för krympande kommuner skall utredas: slå samman kommuner, ge olika kommuner olika uppgifter respektive kommunsamverkan. I den andra DN-artikeln (24 juli 2015) redovisas en rundringning bland riksdagspartierna om intresset för en kommunreform. Intresset visade sig vara ”minst sagt svagt”.

Seminariet under Almedalsveckan och artiklarna i DN är exempel på vad som diskuteras när det gäller framtiden för Sveriges kommuner. Utifrån det jag har uppfattat tycker jag mig kunna sortera det som diskuteras i tre problemområden: För det första de förändringar som sker i vårt land vad gäller befolkningsstruktur, skattekraft mm., vilka jag har exemplifierat med undersökningarna ovan. För det andra poppar frågan om strukturreformer upp då och då. För det tredje avges rekommendationer om vad som behöver göras och då gärna i termer av strategier, exempelvis av det slag som uttrycks i skriften Sveriges Nya Geografi 2015.

Vad diskuteras inte om kommuner?

När jag tar del av den förda diskussionen kan jag inte låta bli att tänka att det finns saker som inte diskuteras och då tänker jag framför allt på tre förhållanden: på statens styrning av kommuner, på lokal politik och demokrati samt på kommunledningspolitikers situation. Gemensamt för de här tre förhållandena är att de betraktar kommuner som något lokalt och inte något nationellt.

Statens styrning av kommuner

Kommunerna är en del av den offentliga sektorn vars uppgifter ytterst bestäms av staten. Samtidigt har kommunerna en grundlagsskyddad självständighet. Sammantaget betyder det att kommunerna skall sköta verksamheter som styrs av både lokal och nationell politik och sedan EU-inträdet även av EU-politik. I denna värld ”befinner sig kommunerna längst ned i den offentliga hierarkin”, skriver Elisabeth Sundin3 och fortsätter med följande mening: ”Staten kan skjuta ned uppgifter och ansvar till kommunerna – men kommunerna kan inte göra det motsatta och har heller ingen nivå under sig att skjuta vidare till.”

Dessutom pekar Sundin på att organisations- och styrningstänkande utvecklat i den privata sektorn har spritt sig till den offentliga och blivit alltmer företagiserat. Även om kommunerna i allt högre grad har kommit att betraktas som företag så kan de inte lägga ner besvärliga och kostnadskrävande innevånare eller kommundelar eller flytta dem utomlands, vilka är typer av åtgärder som företag kan använda sig av.
Den refererade texten skrevs för cirka tio år sedan. Sedan dess har företagiseringen tilltagit när det gäller organiserings- och ledningstänkande rörande kommuner liksom övriga delar av offentlig sektor. Reformivern har också tilltagit utifrån ambitioner att reformera skolan, äldreomsorgen, mm.

Detta ställer krav på kommunerna. För egen del har jag kunnat uppmärksamma hur en kommun kämpar med att applicera ett helhetstänkande på sina innevånares situation samtidigt som staten fortsätter med sektorsvis styrning4. Jag har också sett hur en kommun behöver göra stora insatser för att tillgodose nationella behov av uppföljning. Det jag har sett är inte unikt utan något som gäller alla kommuner. Detta är något som borde beaktas mer från statens sida. Kommunernas förutsättningar för att ta emot och omsätta statliga reformambitioner i handling bör helt enkelt uppmärksammas mer.

Lokal politik och demokrati

Något som jag då och då får en känsla av är bortglömt när kommuner diskuteras är lokal politik. När jag för cirka tjugo år sedan började intressera mig för kommuner och deras ledningsmässiga förutsättningar lärde jag mig av den statsvetenskapliga litteratur som jag läste att kommuner har en uppgift som kan kallas för att vara en arena för lokal demokrati. Denna uppgift baseras på det kommunala självstyret och på förekomsten av lokala val. I denna uppgift ingår att se till att den politik som vinner vid val också genomförs. Det är ytterst en fråga om demokrati.

I den studie som jag nyss har avslutat och som jag nämnde ovan hade jag förmånen att få följa hur Motala kommun både formade och realiserade lokal politik. Politiken formulerades som en vilja att prioritera fyra områden: en aktiv arbetsmarknadspolitik, barns och ungdomars uppväxtvillkor, insatser för äldre samt ett klimatsmart och attraktivt Motala. Det var intressant att notera hur den lokala politiken byggde på de valmanifest som presenterades för kommuninnevånarna vid valen 2010 och 2014, något som jag såg som ett inslag i demokratiska ambitioner. Politiken baserades på lokala förhållanden vad gäller infrastrukturella förhållanden, på den lokala arbetsmarknadssituationen, på hur barn och ungdomar har det i Motala samt på att det finns en stor andel äldre i kommunen. På så sätt var politiken lokal.

I en annan studie har Josefina Syssner5 undersökt hur lokala beslutsfattare inom politik och förvaltning i fem kommuner uppfattar och beskriver de utmaningar som följer av en långvarig befolkningsminskning samt hur de hanterar sådan utveckling. Studien visar att beslutsfattarna tar minskningarna på allvar och även vidtar anpassningsåtgärder, men att man ogärna pratar om det. Normen har varit tillväxt, konstaterar Syssner och anser vidare att det ur ett demokrati- och medborgarperspektiv är olyckligt att kommuner med befolkningsminskningar inte utvecklar politik som talar om hur man vill anpassa sig till minskande befolkningstal och förändrade ekonomiska förutsättningar.

Den studie som jag har gjort visar att lokal politik kan utvecklas och även genomföras. Syssners studie visar att lokal politik inte verkar formuleras i krympande kommuner även om åtgärder vidtas. Mot bakgrund av det jag här har sett och läst vore det intressant att veta mer om hur kommuner utvecklar och använder sig av lokal politik.

Kommunledningspolitiker

Då och då dyker det upp diskussioner om kommunpolitikers tillvaro i den allmänna debatten. Det kan vara då det sker avhopp efter val och det uppstår tomma stolar på kommunfullmäktigeplatser. Det kan vara svårigheter att förena yrkesliv och familjeliv med politiskt arbete. Just kommunledningspolitikers situation diskuteras inte så mycket. Men, det är inte så ofta som just kommunledningspolitikers situation uppmärksammas.

Tidigt i min forskning om kommunledning kom jag att intressera mig för den grupp kommunledningspolitiker som innehar positionen som kommunstyrelseordförande. I nära samverkan med drygt tio personer i sådana positioner intresserade vi oss för vad positionen innebar. Vi tyckte oss kunna förstå den som bestående av fyra uppdrag: att leda kommunens kommunstyrelse, att leda kommunen som politisk organisation, att leda kommunen som samhällsaktör samt att leda det egna partiets politik. Noterbart var att kommunstyrelseordföranden verkade vara mer ledare av kommunen än av partipolitik6.

De här tankarna om kommunstyrelseordförandepositionen utvecklades inom ramen för ett nätverksarbete i vilket en grupp personer med denna typ av uppdrag tillsammans med mig och några andra forskare lärde oss mer om kommunledning. Jag minns att flera av de här personerna tyckte sig känna igen sig i varandras ledningssituation oavsett kommunstorlek och politisk tillhörighet. Tankarna om denna typ av kommunledningspolitikerposition tecknades ner för rätt länge sedan och ser troligen annorlunda ut nu, eftersom det har skett en hel del idémässiga förändringar när det gäller ledning av offentliga organisationer. Bland annat har tänkandet kommit att bli alltmer inspirerat av företagsledningsvärlden.

Positionen som kommunstyrelsens ordförande är en typ av position som finns i alla kommuner. Det finns flera viktiga ledande politikerpositioner. En sådan är nämndordförandepositionen som traditionellt har inneburit att verkställa politik inom en bestämd samhällssektor, exempelvis skolan och äldreomsorgen. I den studie som jag har refererat ovan har jag sett tecken på att denna typ av position förändras så att den inte bara ansvarar för realiserande av sektorsvis politik utan också kan agera helhetsmässigt och då i lag med andra ledande politiska positioner.

Jag har då och då inte kunnat låta bli att reflektera över hur personer rekryteras till ledande positioner i kommuner. Rekrytera är kanske fel ord. Det handlar om nomineringsprocesser, såväl partivisa som i de koalitioner som skapas som kommunregeringar.

Avslutande funderingar

Svenska kommuner styrs av både staten och sig själva. I diskussionen om deras framtid så betraktas de företrädesvis som instrument för staten. Detta är inte är så konstigt. Staten har ju lagstiftningsmakten. Men, alla kommuner är unika och jag tycker att varje kommuns egna förutsättningar och hur de kommer eller borde komma till utryck i lokal politik ges för lite uppmärksamhet. Jag väljer här att prata om lokal politik (och inte om strategi) för de vägval som enskilda kommuner behöver göra. Att prata om politik är ett uttryck för ett demokratiskt förhållningssätt. Att prata om strategi ingår i ett företagsinspirerat språk och sammankopplas inte automatiskt med politik, dvs. något som berör medborgare i en kommun.

Jag vill alltså slå ett slag för att diskutera kommunernas framtid som en fråga om lokal politik. Jag vill också slå ett slag för att uppmärksamma ledande kommunpolitikers situation vad gäller uppgifter och kompetens. Oavsett om kommuner uppmärksammas som instrument för staten eller som lokala samhälleliga organisationer så måste de ledas effektivt.

Noter
1Skriften ges ut av Arena för Tillväxt och Sweco. Arena för Tillväxt beskrivs i skriften som ”ett samarbete mellan Swedbank, ICA och Sveriges Kommuner och Landsting. Sweco beskrivs på följande sätt på sin hemsida: ”Sweco är ett internationellt teknikkonsultföretag som erbjuder kvalificerade konsulttjänster med högt kunskapsinnehåll. Uppdragen handlar om allt från förstudier, utredning och strategisk planering till design, konstruktion, projektering och projektledning. Våra ingenjörer, arkitekter och miljöexperter samverkar för att bidra till utvecklingen av ett hållbart samhälle.”
2Ett statistikföretag som på sin hemsida säger sig erbjuda insamling, analys och tolkning av data. ti
3Texten är hämtad i en artikel med titeln Kommuner – mycket speciella organisationer ingående antologin Kommunledning och samhällsutveckling utgiven av Studentlitteratur 2006 med mig som redaktör.
4Detta skildras och diskuterar jag i boken Kommunledning, lokal politik och demokrati utgiven på Nya Doxa 2015. Läs mer om boken här
5Rapporten heter Politik för kommuner som krymper och är utgiven vid Centrum för kommunstrategiska studier vid Linköpings universitet 2014 (Rapport 20014:04)
6De diskussioner som fördes finns återgivna och diskuterade i boken Kommunstyrelseordförande. Kommunledare med politisk förankring och utgiven på Nya Doxa 2003.

Ny bok

kommunledning,lokalpolitikEfter en femårig studie av ett händelseförlopp i Motala kommun har jag nyligen kommit till ett slut i form av en bok. Den heter Kommunledning, lokal politik och demokrati, ges ut på förlaget Nya Doxa och finns i bokhandeln.

Studien handlar om hur Motala kommun under mandatperioden 2011 till 2014 arbetade med att realisera lokal politik med hjälp av ett nyinstallerat ledningssystem. Jag har följt händelseförloppet via intervjuer och dokumentstudier under åren 2011-2015 och använt mig av två huvudfrågor: Hur realiseras lokal politik med hjälp av ett ledningssystem? Hur handskas lokala politiker med den lokala politikens genomförande via ledningssystemet? Jag har applicerat frågorna på olika delar av ledningssystemet.

Vid ett av de första åren uppmärksammade jag således hur kommunen använde sig av det av staten via kommunallagen anbefallda målstyrningstänkandet för att realisera politik. Jag kunde notera att det var svårt att omsätta politik till mål på det sätt som det var anbefallt. De lokala politikerna blev så otåliga att de tillgrep ett annat sätt att styra, nämligen uppdragsstyrning. Detta tyckte kommunen själv inte var så bra och gjorde om sitt målstyrningstänkande, vilket jag kunde lägga märke till vid senare nedslag.

Jag använde också mina båda frågor för att studera hur kommunen använde sig av uppföljning som ett inslag i sin styrning. Här kunde jag notera att de nyckeltalsmätningar som gjordes utgick från nationella intressen för kommunjämförelser. Även i övrigt var det statens behov som styrde uppföljningen. Mycket lite av den uppföljning som gjordes hade att göra med behov av att följa upp hur det gick med realiserande av lokal politik.

Under de år jag följde händelseutvecklingen kunde jag observera hur kommunledningen först ansträngde sig för att det nyligen antagna och installerade ledningssystemet skulle komma till användning på avsett sätt. Successivt fyllde man sedan ledningssystemet med styrning byggd på den lokala politiken. På slutet av mandatperioden hade den politiska styrningen blivit så tydlig och självklar i ledningssystemet att det skapades dialogtillfällen vid vilka tjänstemän kunde vara delaktiga i utformandet av innehållet i styrningen.

I boken diskuteras det studerade händelseförloppet som exempel på allmänna angelägna samhällsfrågor. Man kan i boken således läsa hur lokal politik kan formuleras, tas in i ett ledningssystem och på så sätt bli föremål för styrning i en kommun. I boken diskuteras tre omständigheter av stor betydelse för att så kan ske. För det första fanns en lokal politik som hade formulerats i valmanifest och som hade vunnit kommunmedborgarnas förtroende vid val. För det andra fanns det ledande politiker som aktivt tog del i arbetet med att formulera innehållet i styrande dokument. En tredje omständighet var att ledande politiker var involverade i arbetet med att utveckla formerna för ledningsarbetet.

I boken visas alltså att lokal politik kan hävda sig i förhållande till den administration som ett kommunalt ledningssystem kan betraktas som. Lokal politik tycks också kunna hävda sig i relation till nationell politik och EU-politik. Åtminstone har jag tyckt mig kunna se detta i den gjorda studien och då genom att man hittade tillvägagångssätt för att realisera nationell politik utifrån lokala förutsättningar men också genom att man valde att komplettera nationell politik innehålls- och resursmässigt. En förutsättning för detta var att det fanns en medvetenhet om den nationella politikens existens och dess sanktionsmässiga övertag.

Genom att jag har kunnat följa händelseutvecklingen under en så pass lång tid har jag kunnat iaktta flera intressanta saker utöver de som nyss har nämnts. Således har jag kunnat notera att kommuners ledning sätts på stora prov i samband med val och att det kan vara knepigt att omsätta partipolitik som läggs fram vid val till majoritetspolitik som skall omsättas i handling via styrning. Båda dessa iakttagelser har aktualitet även på riksplanet.

En av de intressantaste iakttagelserna handlar om det jag kallar kommunledningsideal, dvs. grundläggande eftersträvansvärda tankar om hur kommuner leds och styrs. I boken använder jag mig av begreppen formaliserad dokumentstyrning, politikpräglad dokumentstyrning respektive dialogstyrning som uttryck för hur formaliserade regler, politisk strategi respektive kommunikativa dialogordningar präglar ledningstänkandet och ledningshandlandet. Av den gjorda studien framgår hur de tre kommunledningsidealen kan samverka.

Jag är glad att jag kunde få uppmärksamma händelseförloppet under en hel mandatperiod och att jag själv hade tålamod att vänta med att publicera sådant som jag såg redan efter ett par år. Det gav en stor förståelse, större än vad jag hade kunnat uppnå med enstaka nedslag. I en kommande blogg reflekterar jag över vad det kan innebära att forska i realtid över tid.

© 2018 Leif Jonsson

Tema av Anders NorenUpp ↑